Контрольно-финансовые мероприятия на частных железных дорогах России (конец XIX — начало XX в.)

История строительства и эксплуатации железных дорог в дореволюционной России неоднократно рассматривалась в научной литературе2. Особый интерес вызывают реформы 1880-х — начала 1890-х гг., которые привели к резкому расширению государственного вмешательства в развитие железнодорожного хозяйства. В официальном издании Комитета министров подчеркивалось, что «железнодорожная политика императора Александра III представляет строго выдержанную систему, широко задуманную и неуклонно проведенную на практике. В основание этой системы была положена идея единовластия (курсив источника. — В. С.) в заведовании железнодорожном делом во всем его объеме»3.

Новый курс проводился в русле общего укрепления протекционистских тенденций в экономике, которые выразились также в ужесточении надзора за частным предпринимательством, усилении таможенной охраны, расширении казенного кредитования частных предприятий и банков, введении винной монополии и др. В 1885 г. был утвержден Общий устав российских железных дорог, выработанный возглавляемой членом Государственного совета Э. Т. Барановым межведомственной Комиссией для исследования железнодорожного дела в России (1876—1884 гг.)4. Этот акт установил единые юридические нормы эксплуатации железнодорожной сети, регламентировал деятельность и отчетность транспортной администрации, порядок перевозок людей и грузов. При Министерстве путей сообщения учреждался Совет по железнодорожным делам, в состав которого, кроме чиновников разных ведомств, входили представители торговли, промышленности и частных железных дорог.

В дальнейшем преобразование железнодорожного хозяйства осуществлялось по нескольким направлениям: 1) мероприятия по установлению контроля над доходами и расходами частных компаний; 2) реформа тарифов; 3) постепенный выкуп нерентабельных линий в казну; 4) возобновление казенного строительства дорог. По сравнению с другими направлениями, контрольно-финансовые мероприятия исследовались в наименьшей степени, что отражает слабую изученность деятельности контрольного ведомства, его значения в общей системе государственного управления и экономической политике. Официальные издания Государственного контроля, Комитета министров и Министерства финансов конца XIX — начала XX в. содержат лишь сжатый и далеко не полный перечень фактов5. Дореволюционные экономисты коснулись контрольно-финансовых мероприятий весьма бегло6. На рубеже веков появилось лишь несколько специальных статей и брошюр, в которых рассматривались вопросы организации железнодорожных ревизий и счетоводства7. Не проявили интереса к теме и советские исследователи. А. И. Коняев в обзорной работе о Государственном контроле посвятил этим мероприятиям лишь несколько страниц8. А. М. Соловьева в монографии о развитии железнодорожного транспорта России во второй половине XIX в. осветила их довольно поверхностно9.

Между тем контрольно-финансовые мероприятия были важным компонентом железнодорожной политики правительства последних десятилетий XIX в. Их изучение в рамках специальной работы имеет существенное значение для исследования путей и методов государственного регулирования экономики, способствует разработке более масштабной темы — роли Государственного контроля как орудия протекционистской политики правительства. Данная статья основана на исследовании делопроизводственных материалов Российского государственного исторического архива, хранящихся в фондах Государственного контроля, Департамента железнодорожных дел Министерства финансов, Департамента железных дорог Министерства путей сообщения, Комитета министров, Государственного совета, Совета министров. Эти документы, не вводившиеся ранее в научный оборот, позволяют достаточно полно реконструировать процесс подготовки и проведения контрольно-финансовых мероприятий.

Реформирование железнодорожного хозяйства диктовалось серьезными просчетами, допущенными правительством в этой сфере экономической политики. После Крымской войны (1853—1856 гг.) была сделана ставка на сооружение дорог силами частных компаний при поддержке казны. Из-за нестабильности государственных финансов правительство не могло полностью сосредоточить в своих руках строительство дорог. Во второй половине 1860-х гг. была разработана система страхования частных железнодорожных капиталов, которая заключалась в гарантии казной предпринимателям чистого дохода в размере 5%.



Помимо выплаты гарантийных сумм, участие казны в сооружении новых линий заключалось также в реализации за счет компаний облигационных капиталов, выдаче им денежных и материальных ссуд, передаче обществам в аренду казенных дорог. Правительство брало на себя обязательства: 1) выплачивать проценты и погашение как по облигациям, оставленным Казначейством за собой и реализованным путем выпуска консолидированных займов, так и по гарантированным акциям; 2) приплачивать к чистому доходу дорог суммы, недостающие для уплаты гарантированных процентов и погашения по остальным акциям и облигациям, реализованным самими компаниями; 3) выплачивать проценты и погашение по облигациям казенных линий, переданных в аренду обществам. Компании вносили в казну платежи из своих эксплуатационных доходов: 1) на возмещение расходов казны по уплате процентов и погашения по реализованным правительством консолидированным облигациям и гарантированным акциям; 2) на погашение долгов по гарантии капиталов; 3) по выданным ссудам; 4) за аренду казенных линий.

Несмотря на то что ежегодные расходы на железнодорожное дело составляли 12—20% бюджета, правительство придерживалось политики полного невмешательства в финансово-хозяйственную деятельность компаний. Единственной государственной инстанцией на частных линиях была введенная в 1857 г. инспекция Министерства путей сообщения, которая следила только за безопасностью движения. Кроме того, уставы некоторых компаний предусматривали право правительства вводить своих представителей (директоров) в состав правления. Директора наделялись правом опротестовывать решения правления и общего собрания акционеров, если они противоречили законам и уставу компании, а также свидетельствовать все суммы, поступающие из кредитных учреждений и других источников. Но подобная практика получила развитие только со второй половины 1880-х гг.

Исключительно выгодные условия получения концессий вызвали учреждение десятков акционерных обществ и грандиозный железнодорожный бум. За 1865—1875 гг. протяженность сети железных дорог увеличилась с 3,8 тыс. до 19 тыс. верст. Это десятилетие стало «золотым веком» для железнодорожного предпринимательства. На 1 января 1881 г. общая сумма облигационных и акционерных капиталов компаний составила 1651,5 млн. руб. Строительство сопровождалось спекулятивным грюндерством, коррупцией и расхищением значительной части казенных сумм. В годы «концессионной горячки» были нажиты баснословные капиталы, вложенные впоследствии в другие отрасли народного хозяйства. К началу 1880-х гг. почти вся железнодорожная сеть принадлежала частным обществам.

Однако уже к середине 1870-х гг. железнодорожное хозяйство оказалось в состоянии кризиса. Сеть дорог была расчленена между десятками частных обществ и не представляла собой единого целого ни в экономическом, ни в техническом, ни в административном отношениях. Имея гарантированный государством доход, железнодорожные «короли» не заботились о качестве и рентабельности линий. Строительство обходилось непомерно дорого, велось поспешно и небрежно, пропускная способность дорог была крайне низкой. Компании по своему усмотрению устанавливали тарифы, классификацию и номенклатуру грузов. Между конкурентами развернулись настоящие «тарифные войны». Дезорганизация железнодорожного транспорта наносила огромный ущерб народному хозяйству.

Достаточно быстро выяснилось, что компании не могут вести дела без правительственной помощи. Из 37 существовавших на 1 января 1881 г. обществ лишь 5 давали акционерам прибыль сверх дохода, гарантированного казной, не требовали приплат в счет государственной гарантии и выполняли финансовые обязательства без недоимок. Остальным не хватало средств даже для покрытия расходов по эксплуатации. Правительство было вынуждено выделять на финансирование дорог значительные бюджетные средства. Большая часть компаний стала существовать исключительно на казенные дотации. Только приплаты по гарантиям за десятилетие 1871—1881 гг. увеличились в четыре раза — с 13 млн. до 52 млн. руб. К 1 января 1881 г. на сооружение и эксплуатацию железных дорог казна затратила 1840,1 млн. руб. Долг компаний государству достиг 1092,2 млн. руб. Это было одной из основных причин бюджетных дефицитов и роста государственного долга России10.

Пересмотр принципов железнодорожной политики начался после русско-турецкой кампании 1877—1878 гг., обнаружившей неспособность акционерных обществ обеспечить массовую переброску людей и грузов на театр военных действий. В преобразовании железнодорожного хозяйства (и, в частности, в установлении контроля над финансами компаний) принимали участие три ведомства — Министерство путей сообщения, Министерство финансов и Государственный контроль. Каждое из них имело свои представления о путях реорганизации железнодорожного транспорта. Руководство путейского ведомства в лице министров К. Н. Посьета (1874—1888 гг.) и А. Я. Гюббенета (1889—1892 гг.) выступало за максимальное подчинение частных обществ контролю со стороны государства и вообще считало целесообразным полное сосредоточение железных дорог в руках казны. Как образец для подражания рассматривалось государственное железнодорожное хозяйство Пруссии, которое отличалось высокой организованностью и эффективностью.

Сходную позицию занимал Государственный контроль. Это ведомство также настаивало на установлении системы жесткого надзора за деятельностью компаний, требовало предоставления контрольным органам права прямого вмешательства в их дела. Эта точка зрения получила отражение в политике государственных контролеров Д. М. Сольского (1878—1889 гг.), Т. И. Филиппова (1889—1899 гг.) и их преемников. Однако каждое из двух ведомств стремилось контрольные функции полностью взять на себя.

Министерство финансов ориентировалось на пример Франции и отстаивало «смешанную» систему железнодорожного хозяйства, при которой казенные линии сосуществовали с высокодоходными частными дорогами. Глава этого ведомства, Н. Х. Бунге (1881 — 1886 гг.), был против монополии государства на железнодорожном транспорте. Это мнение разделяли также И. А. Вышнеградский (1887—1892 гг.) и С. Ю. Витте (1892—1903 гг.). Н. Х. Бунге, занимавший в 1887—1895 гг. пост председателя Комитета министров, поддерживал политику обоих министров. Противоречия между ведомствами накладывали неизбежный отпечаток на проведение контрольно-финансовых мероприятий.

1. Контроль над эксплуатацией частных дорог



Вопрос об установлении правительственного надзора за эксплуатацией частных железных дорог был поставлен еще до русско-турецкой войны. Правда, по уставам компаний правительство имело право на проверку эксплуатационных отчетов. Эти проверки проводились назначаемыми время от времени межведомственными комиссиями из представителей Государственного контроля, министерств финансов и путей сообщения. Ревизии подлежали не все дороги, а лишь те, которые сверх приплат по гарантии ходатайствовали о выделении ссуд на покрытие дефицитов по эксплуатации или пособий на реконструкцию линий. Проверки назначались не за один предшествующий год, а за 2—6 и даже 10 лет. Они проводились медленно, переписка между ведомствами по их результатам затягивалась на долгие годы. Из-за отсутствия достаточного финансирования в комиссии всякий раз назначались разные чиновники, оказавшиеся в данный момент «под рукой» и не имевшие единых взглядов на ревизионную работу11. В результате проверок комиссии лишь приводили многочисленные свидетельства о «беспорядочном состоянии» железнодорожного хозяйства и указывали на обилие неточностей в эксплуатационных отчетах12.

Несовершенство этой системы контроля особо отметил государственный контролер С. А. Грейг (1874—1878 гг.) во всеподданнейшем отчете за 1873 г.: «Несмотря на то влияние, какое подобная ревизия (чрез посредство особых комиссий) может иметь на более своевременное поступление железнодорожных доходов, нельзя не заметить, что она все-таки остается до сих пор мерой частной, между тем как по важности дела представлялось бы совершенно необходимым своевременное учреждение комиссий для поверки отчетов всех вообще железнодорожных обществ», С. А. Грейг сообщил Александру II, что в контрольном ведомстве обсуждается вопрос об установлении надзора за эксплуатационными оборотами частных дорог и введении на них порядка отчетности, в большей степени обеспечивающей интересы казны. Резолюция императора гласила: «Нахожу меру эту необходимой»13.

Вскоре при Государственном контроле была образована межведомственная комиссия под председательством управляющего Временной ревизионной комиссией Т. И. Филиппова с участием чиновников путейского и финансового ведомств, а также представителей частных компаний. Уже в отчете за 1875 г. С. А. Грейг проинформировал императора о скором завершении комиссией «порученного ей труда». Александр II отозвался: «Считаю его более необходимым, чем когда-либо».

Государственный контролер доложил также о том, что польза установления контроля осознается и управляющими некоторых железнодорожных обществ. Вопрос обсуждался на состоявшемся в декабре 1875 г. VII Общем очередном съезде представителей русских железных дорог, и было решено образовать специальную комиссию для его более подробного изучения. Председатель этой комиссии, крупный концессионер И. С. Блиох, обратился к С. А. Грейгу с просьбой установить контакт между обеими комиссиями. Государственный контролер охотно согласился и пригласил железнодорожного «короля» принять участие в работе правительственной комиссии. «Такое сочувствие, не совсем для меня ожиданное, но весьма утешительное, — писал С. А. Грейг, — может, надеюсь, привести к такому окончанию этого дела, которое не вызовет жалоб с той именно стороны, с которой более всего, кажется, можно бы их ожидать, и что случаи нерасчетливого и неправильного хозяйствования будут встречаться реже на наших железных дорогах, а случаи совершенных железнодорожными предпринимателями злоупотреблений и расхищений общественных капиталов, о которых я счел долгом довести до сведения Вашего императорского величества во всеподданнейшем моем отчете за 1874 год, вовсе не будут повторяться»14.



Однако надежды С. А. Грейга на бесконфликтное сотрудничество с железнодорожными предпринимателями не оправдались. И. С. Блиох потребовал исключить из круга ведения контрольного учреждения надзор за «хозяйственными делами» компаний. По его словам, в противном случае это приведет «на практике к установлению начетов, что совершенно уничтожило бы самостоятельность железнодорожных обществ». VIII Общий очередной съезд представителей русских железных дорог, состоявшийся в январе 1877 г., признал готовящийся в комиссии проект стеснительным для развития частного предпринимательства. Сразу же возникли трения также между Государственным контролем и Министерством путей сообщения. Представитель путейского ведомства инженер И. П. Глушинский заявил, что его министерство не может отказаться от утверждения эксплуатационных смет частных линий и должно иметь в составе контрольного учреждения представителей, независимых от государственного контролера15.

Работа комиссии затянулась. В отчете за 1877 г. государственный контролер сетовал на медлительность своих подчиненных, несмотря на все его старания ускорить подготовку проекта. Он объяснял это тем, что комиссии «труд представлялся действительно трудом нелегким по своей обширности» и осложнялся «новизною самого дела и необходимостью держаться в таких пределах, при коих поверка оборотов железных дорог принесла бы существенную пользу, не стесняя излишними формальностями и требованиями самодеятельности частных предприятий, какими, если не всегда по существу, то по внешности, представляются наши железные дороги».

Проект «Положения о правительственном надзоре за оборотами частных железнодорожных обществ» (позднее он стал называться «Правилами») был подготовлен только к апрелю 1878 г. Кроме того, комиссия разработала: 1) формы смет для железнодорожных обществ и правила по их составлению, утверждению, исполнению и заключению; 2) правила ведения счетоводства и отчетности компаний; 3) правила, определявшие различные виды проверки эксплуатационных оборотов и общий порядок ревизионного процесса. Составители проекта исходили из того, что финансовые обязательства компаний перед правительством определяются размером их чистого дохода, который является единственным источником для покрытия задолженности казне. Поэтому цель контроля должна была заключаться, прежде всего, в строгом надзоре за поступлением и распределением этого дохода16.

Проект предусматривал учреждение Ревизионной комиссии Государственного контроля, образование в ее структуре Железнодорожного отдела и Особого присутствия в составе трех членов от контрольного ведомства, двух от Министерства путей сообщения и одного от Министерства финансов. На заседания Особого присутствия для участия в обсуждении различных вопросов с правом совещательного голоса могли приглашаться чиновники разных ведомств и частные лица. Надзору подлежали только дороги, имеющие задолженность перед казной и лишенные возможности выполнять свои финансовые обязательства. Государственный контроль получал право рассматривать и утверждать сметы и годовые отчеты обществ, проводить документальную и фактическую проверку их имущества и эксплуатационных оборотов17. Впоследствии в проект для обеспечения большей полноты надзора было добавлено положение об учреждении на частных дорогах органов местного контроля, который, правда, предполагалось применять осторожно и лишь к «избранным дорогам»18.

15 мая 1878 г. проект поступил на отзыв к министрам финансов и путей сообщения. С. А. Грейг рассчитывал сразу же после получения отзывов внести его в Государственный совет к началу осенней сессии. Однако министр путей сообщения К. Н. Посьет подверг проект резкой критике. В отзыве от 22 октября он заявил о своем несогласии с сосредоточением надзора при Государственном контроле и устранением путейского ведомства от рассмотрения железнодорожных смет. К. Н. Посьет был отнюдь не против расширения контроля над частными дорогами. Однако он считал, что выполнение этих функций должно быть возложено на его министерство. К. Н. Посьет на сей раз даже выставил себя сторонником свободы предпринимательства и высказался против предложенной С. А. Грейгом системы надзора, как затрудняющей деятельность железнодорожных обществ. По его мнению, «беспорядки в хозяйстве железных дорог представляются вполне естественным последствием быстрого, без предварительной опытности и подготовки, развития у нас железнодорожной сети». Министр выражал уверенность, что «в недалеком будущем в этом важном деле и без особых мероприятий правительства водворится должный порядок». Он выступил за сохранение прежней системы проверки эксплуатационных оборотов частных дорог межведомственными комиссиями19.

С этими соображениями не согласился Д. М. Сольский, который в июле 1878 г. заменил С. А. Грейга, назначенного министром финансов. Во всеподданнейшем отчете за 1878 г. государственный контролер сообщил Александру II о ходе работы над проектом. «Зная, какое значение Ваше императорское величество изволите придавать устройству этого дела, — писал он, — я употреблю все усилия к тому, чтобы дать ему окончательное движение в сколь можно непродолжительное время». Император повелел запросить мнение Э. Т. Баранова20. Тот в отзыве на проект от 12 октября 1879 г. предложил пойти на компромисс и разделить функции надзора между двумя ведомствами: Государственному контролю поручить утверждение годовых отчетов компаний, наблюдение за счетоводством и ревизионные работы, Министерству путей сообщения — рассмотрение смет и надзор за состоянием дорог21.

Затягивание решения назревшего вопроса вызывало недовольство в Комитете министров. В марте 1879 г. на одном из заседаний приглашенный для консультации бывший министр путей сообщения П. П. Мельников заявил, что «усиление контроля правительства за целесообразностью распоряжений частных железнодорожных управлений по эксплуатации представляется делом первостепенной государственной важности». Д. М. Сольский и С. А. Грейг поспешили заверить присутствующих в скором окончании работы над проектом. Комитет министров постановил «предоставить государственному контролеру принять зависящие меры к внесению проекта законоположения по сему предмету на рассмотрение Государственного совета в возможно непродолжительном времени»22.

Весной 1880 г. Особое совещание, учрежденное для обсуждения программы деятельности Комиссии для исследования железнодорожного дела в России, пришло к выводу, что, ввиду заявления государственного контролера о скором завершении работы над проектом, «означенный вопрос должен быть изъят из программы предстоящих работ комиссии»23. Комитет министров на заседаниях 10 и 17 июня принял соответствующее постановление24.

9 декабря 1880 г. в Комитете министров рассматривалось представление нового министра финансов А. А. Абазы (1880—1881 гг.) о выдаче Обществу Донецкой железной дороги пособия для покрытия дефицита по эксплуатации. Д. М. Сольский воспользовался удобным случаем и предложил обусловить выделение средств обязательством компании подчиниться тем временным контрольным правилам, которые правительство сочтет необходимым ввести на этой дороге вплоть до издания общего закона. Комитет предпочел решить вопрос в целом и поручил министру финансов «при предположениях об оказании вообще железнодорожным компаниям каких-либо со стороны казны воспособлений ставить дарование таковых в зависимость от подчинения обществ подобному условию». 19 декабря император утвердил журнал заседания25.

С целью перехватить инициативу у контрольного ведомства К. Н. Посьет распорядился подготовить контрпроект, суть которого сводилась к следующему: до утверждения выработанных «Правил» учредить при Департаменте железных дорог Министерства путей сообщения Временный ревизионный комитет в составе трех членов от путейского ведомства и по одному от Государственного контроля и Министерства финансов для ревизии непроверенных до 188) г. включительно отчетов и смет частных компаний, а по завершении этой работы приступить к ревизии отчетов с 1881 г. уже на новых основаниях. В феврале 1881 г. проект был направлен на отзыв к министру финансов и государственному контролеру26.

А. А. Абаза одобрил предложения К. Н. Посьета (отношения от 25 февраля и 1 мая 1881 г.). Однако Д. М. Сольский отрицательно отнесся к этой инициативе (отношение от 16 апреля 1881 г.)27. С воцарением Александра III ему удалось усилить позиции своего ведомства в «верхах». На всеподданнейших докладах 25 мая и 16 июня 1881 г. Д. М. Сольский добился от императора согласия на преобразование Государственного контроля и расширение сферы его компетенции. Полученное высочайшее указание гласило, что Государственный контроль должен быть «поставлен в возможность выполнять во всем объеме предназначение, указываемое его учреждением, блюсти, в обширном смысле слова, интересы казны и целость государственного достояния», и в этом смысле следует «направлять как ревизионные труды учреждений Государственного контроля, так и все предложения о дальнейшем усовершенствовании счетной и ревизионной системы». Это указание 18 июня 1881 г. было объявлено в особом циркулярном приложении всем учреждениям контрольного ведомства в качестве «непреложного руководящего начала»28.

Д. М. Сольский получил возможность реформировать введенную в 1860-е гг. систему последующего, или документального, контроля, сущность которой заключалась в проведении ревизии по подлинным документам и составлении ревизионных отчетов. Речь шла о переходе к более эффективной системе сочетания предварительного контроля (проверка финансовых смет, договоров, ордеров, ассигновок, участие в торгах, заготовках, покупках и продажах) и фактического контроля (ревизия кассовой наличности, присутствие представителей контрольных органов при приеме и освидетельствовании имущества и материалов, осмотр места работ и т.п.).

Однако Д. М. Сольский считал, что следует соблюдать осторожность при введении новых форм контроля и применять их в тех отраслях государственного хозяйства, с которыми в наибольшей степени были связаны интересы казны. В последующие годы предварительный и фактический контроль устанавливался при сооружении портов, водных и шоссейных путей сообщения, казарм, оборонительных объектов на западной границе. Особенно широко он стал использоваться при строительстве и эксплуатации железных дорог29.

28 июня 1881 г. государственный контролер внес в Комитет министров представление и проект «Правил о правительственном надзоре за оборотами частных железнодорожных обществ»». Он настаивал на постепенности реформы, указав на сложность вопроса из-за разнообразия местных условий и специфики железнодорожного транспорта. Д. М. Сольский подчеркнул также, что введение системы надзора должно осуществляться в тесной связи с общим преобразованием железнодорожного хозяйства, которое планирует Комиссия Э. Т. Баранова: «Учреждение более бдительного финансового контроля над частными железными дорогами представляется в настоящее время лишь одной из мер, общей целью которых должно быть упорядочение железнодорожного дела и ограждение важных государственных интересов, с ним связанных. Очевидно, что устройство и дальнейшее развитие сего контроля должно идти в согласии с другими предположениями, подробности которых еще далеко не выяснились».

Д. М. Сольский раскритиковал проект путейского ведомства, отметив необходимость «возможно полного выделения ревизионного дела из состава учреждений, имеющих распорядительную власть по отношению к подлежащим проверке операциям». Между тем директор Департамента железных дорог, по замыслу К. Н. Посьета, будет одновременно и административным, и ревизующим лицом Государственный контролер рекомендовал учредить Ревизионный комитет вне Департамента и назначить его руководителя по соглашению между тремя ведомствами.



В заключение Д. М. Сольский сформулировал свои предложения: 1) проект Государственного контроля предварительно обсудить в совещании с участием представителей трех ведомств и Комиссии Э. Т. Баранова, а затем внести в Комитет министров; 2) утвержденные «Правила» о контроле над оборотами частных компаний в виде опыта применить к одной или двум линиям по выбору государственного контролера из числа следующих дорог: Курско-Харьковско-Азовской, Балтийской, Донецкой, Лозово-Севастопольской, Ростово-Владикавказской, Московско-Брестской, Ряжско-Вяземской и Тамбово-Саратовской, «представляющих значительные удобства для изучения разнородных условий эксплуатации и известных правительству неудовлетворительностью результатов своего хозяйства»; предоставить государственному контролеру право ходатайствовать в будущем перед Комитетом министров о распространении этих правил на другие линии; 3) для ревизии отчетов компаний за прошлые годы до введения новых правил поручить государственному контролеру, министрам финансов и путей сообщения рассмотреть предложения К. Н. Посьета об учреждении при путейском ведомстве Ревизионного комитета, но с учетом замечаний Государственного контроля, и затем представить общие соображения в Комитет министров30.

Ознакомившись с этим представлением, К. Н. Посьет 23 августа 1881 г. направил в Комитет свой отзыв с возражениями. «Выставляемое государственным контролером контрольное начало, — писал он, — может быть применимо лишь к казенным железным дорогам, и в этом отношении Министерство путей сообщения никогда не оспаривало полноправности Государственного контроля. По отношению же к частным железнодорожным обществам законным ревизионным учреждением признается ныне Министерство путей сообщения, которое по вопросам финансовым и счетным действует с участием Министерства финансов и Государственного контроля. Обязанности Государственного контроля, по духу сего учреждения, никогда не распространялись и не должны распространяться непосредственно на частные предприятия, какого бы рода ни были сии последние, особенно когда контроль устанавливается не только счетный, но также над действиями и распоряжениями частных акционерных обществ». В этом случае неизбежна возможность «ущерба интересам частных железнодорожных предприятий».

К. Н. Посьет подчеркнул, что для хозяйственно-технического надзора за функционированием железнодорожной сети необходимы специальные знания, которыми не обладают чиновники Государственного контроля. Поэтому, с целью соблюдения интересов казны и пользы для железнодорожного транспорта, необходимо сосредоточить контроль только в путейском ведомстве. К. Н. Посьет упрекнул Д. М. Сольского в «излишнем затягивании дела» и призвал Комитет министров утвердить прилагаемый к отзыву проект «Положения о Временном ревизионном комитете при Министерстве путей сообщения для поверки смет и отчетов по эксплуатации железных дорог»31.

Но Комитет министров встал на сторону Д. М. Сольского. «Комитет принял во внимание, — говорилось в журнале заседания 15 сентября 1881 г., — что по коренному началу, положенному в основание учреждения Государственного контроля, на ведомство это возложен непосредственный надзор за правильностью как поступления всех государственных доходов, так и производства расходов. Железные дороги хотя и составляют частные предприятия, но построены главнейше на средства, предоставленные частной предприимчивости правительством». Поэтому «казне, принявшей на себя столь тяжелое бремя, принадлежит, без сомнения, неотъемлемое право ближайшего наблюдения за оборотами железнодорожных обществ, поддерживаемых ее средствами». Комитет решил возложить финансовый надзор на Государственный контроль, а общий и технический оставить за Министерством путей сообщения. Д. М. Сольскому поручалось продолжить обсуждение проекта совместно с представителями министерств финансов и путей сообщения. 25 сентября постановление Комитета утвердил Александр III32.

В соответствии с этим решением при Государственном контроле в ноябре—декабре 1881 г. и в марте 1882 г. под председательством Д. М. Сольского заседала межведомственная комиссия, которая подготовила новую редакцию проекта. Она содержала некоторые уступки К. Н. Посьету. Но по ряду пунктов достичь соглашения так и не удалось33. В отчете за 1881 г. государственный контролер сообщил Александру III о намерении внести свои предложения на рассмотрение Комитета министров «в самом непродолжительном времени»34.

В апреле 1882 г. проект был направлен на отзыв Э. Т. Баранову, министрам путей сообщения и финансов, а также правлениям тех дорог, на которых «Правила» предполагалось применить в первую очередь. Новый вариант получил всеобщее одобрение. Глава финансового ведомства Н. Х. Бунге в отзыве от 1 мая 1882 г. отметил, что «постоянное участие Министерства финансов в надзоре за оборотами железнодорожных обществ на правах, почти одинаковых с правами Министерства путей сообщения, едва ли представляется необходимым». Он предложил ограничить функции своего ведомства в этом деле «пределами крайней необходимости» и, напротив, расширить права Государственного контроля35.

Лишь путейское ведомство выступило с критикой проекта. В своих отзывах от 4 июня и 21 сентября 1882 г. К. Н. Посьет потребовал исключить из «Правил» все спорные пункты. Он предложил отложить утверждение проекта и пообещал предоставить Государственному контролю дополнительные сведения по сделанным замечаниям. Но Д. М. Сольский отказался от дальнейших проволочек, рассудив, что все разногласия можно будет урегулировать в ходе предстоящего обсуждения. 8 октября 1882 г. он внес представление и проект в Комитет министров. Однако К. Н. Посьет также направил в Комитет записку с просьбой еще раз рассмотреть вопрос в Особом совещании при своем ведомстве под председательством товарища министра путей сообщения А. Я. Гюббенета с участием чиновников Государственного контроля. 2 ноября на личной встрече К. Н. Посьета с Д. М. Сольским и представителем Комитета министров было решено удовлетворить просьбу путейского ведомства.

Особое совещание на нескольких заседаниях в апреле 1883 г. признало целесообразным поручить контрольному ведомству ревизию эксплуатационных оборотов железнодорожных обществ и организацию местного надзора, учредив с этой целью в его структуре особый Железнодорожный отдел, но при этом создать в Министерстве путей сообщения вместо Ревизионного Хозяйственный комитет с участием представителей Государственного контроля для проверки смет и отчетов компаний, а также общего надзора за хозяйством частных линий. Для уточнения некоторых вопросов встречи членов совещания продолжались еще несколько месяцев36.

В августе того же года во время всеподданнейшего доклада государственный контролер доложил Александру III о ходе обсуждения проекта. Император распорядился сообщить в Комитет министров свое повеление о том, чтобы «вопрос этот получил окончательное разрешение в продолжение остающихся месяцев текущего года, дабы с наступлением 1884 г., в случае утверждения нового порядка поверки, можно было приступить к его применению»37. 23 августа на заседании Комитета министров А. Я. Гюббенет заявил о «полном соглашении» между представителями обоих ведомств и о скором завершении работы над окончательной редакцией проекта38.

Подготовленный совещанием проект подвергся правке в Министерстве путей сообщения и в начале сентября 1883 г. поступил на заключение государственного контролера. Однако тот расценил предложения путейского ведомства как противоречащие высочайшему повелению 25 сентября 1881 г. Д. М. Сольский вновь указал на недопустимость учреждения Хозяйственного комитета на правах одного из департаментов Министерства путей сообщения. Дальнейшие попытки обеих сторон достичь компромисса не увенчались успехом.

31 декабря 1883 г. К. Н. Посьет внес свой проект в Комитет министров с просьбой утвердить его вместо предложений Государственного контроля. В январе 1884 г. он отправил проект в финансовое и контрольное ведомства с просьбой адресовать все замечания непосредственно в Комитет. В отзыве от 23 марта Н. Х. Бунге высказался против рассредоточения надзора по двум ведомствам. Он подчеркнул, что «такая двойственность правительственного надзора может оказаться на практике весьма вредной для дела, ибо при этом правительственный надзор будет лишен необходимого ему, в особенности при первоначальном установлении этого надзора, единства действия, и успех этого дела не будет в достаточной мере обеспечиваться ответственностью одного какого-либо надзирающего учреждения». Однако министр финансов занял осторожную позицию и не стал уточнять, на какое именно ведомство должны быть возложены контрольные функции.

Д. М. Сольский в ответ на действия путейского ведомства 31 марта направил в Комитет министров свой проект. Тогда К. Н. Посьет обратился в Комитет с просьбой отложить слушание дела и 14 мая представил записку с очередным изложением своих взглядов. Он обвинил Д. М. Сольского в стремлении оттеснить Министерство путей сообщения от управления железными дорогами. «Активное участие контроля в хозяйстве, — подчеркивал К. Н. Посьет, — есть вообще аномалия, которую должно всячески устранять». Он вновь потребовал принять за основу свой проект39.

23 мая председатель Комитета министров М. Х. Рейтерн ходатайствовал перед Александром III о рассмотрении этого «крайне усложнившегося дела» в совещании под своим председательством с участием государственного контролера, министров путей сообщения и финансов, а также Э. Т. Баранова, занимавшего в 1881 — 1884 гг. пост председателя Департамента государственной экономии Государственного совета40. После получения высочайшего разрешения совещание на заседаниях 31 мая и 6 июня признало приоритет Государственного контроля в осуществлении надзора за частными линиями, но вместе с тем указало на обязательность участия в этом деле Министерства путей сообщения.

В итоге было принято следующее компромиссное постановление: 1) учредить в 1884 г. на два года в виде опыта надзор за эксплуатационными оборотами обществ Балтийской, Лозово-Севастопольской и Московско-Брестской железных дорог на основании «Правил», разработанных в контрольном ведомстве; 2) предоставить государственному контролеру право для распространения надзора на другие частные линии входить в Комитет министров по соглашению с министрами финансов и путей сообщения; 3) при Министерстве путей сообщения учредить временную межведомственную комиссию с участием представителей контрольного и финансового ведомств для изучения принятого в частных компаниях порядка составления смет, счетоводства и отчетности и разработки единообразных правил для всех обществ; 4) взамен отдельных ревизионных комиссий образовать из чинов Государственного контроля, министерств финансов и путей сообщения одну межведомственную комиссию для проверки отчетов за прошлые годы; проверку поступающих отчетов до введения в действие новых правил проводить прежним образом, за исключением отчетов трех упомянутых дорог41. 12 июня решение совещания и проект «Правил» были утверждены Комитетом министров, а на следующий день — императором42.

«Правила» возлагали на Государственный контроль надзор за эксплуатационными оборотами железнодорожных обществ и их хозяйственными операциями. Взамен Отделения железнодорожных дел Департамента гражданской отчетности учреждался Железнодорожный отдел, действующий на правах Ревизионного департамента; на каждой из трех дорог создавались контрольные части. Отдел и местные органы должны были проверять эксплуатационные сметы, отчеты и делопроизводство правления, администрации и различных служб дорог, ревизовать имущество и финансы, контролировать осуществление поставок и проведение работ, приостанавливать заключение договоров, проверять по документам и фактически товарные и пассажирские поезда, требовать от администрации дорог всевозможных сведений и объяснений, взыскивать убытки, которые казна несла в результате действий компаний. 11 декабря 1884 г. по представлению Д. М. Сольского Государственный совет утвердил штаты Железнодорожного отдела, а также местных контрольных частей в составе главного контролера, помощника главного контролера, старшего контролера и контролера. С учетом временного характера закона 13 июня 1884 г., отдел был подчинен генерал-контролеру Департамента гражданской отчетности43.

Несмотря на краткость опытного срока, продленного впоследствии Государственным советом еще на год, к моменту его окончания успех «эксперимента» стал вполне очевиден. Контрольные органы выявили множество погрешностей, касающихся расчетов частных обществ с казной: далеко не всегда правильно определялся чистый доход дороги; некоторые суммы дохода документально не фиксировались; суммы, подлежавшие взносу в казну, оставались в распоряжении компаний; государственная гарантия запрашивалась в преувеличенном размере; счета по выплате задолженности государству зачастую велись неверно и без начисления установленных процентов. Большая часть этих недостатков была устранена к концу 1886 г., а по остальным начата ревизионная переписка.

Стараниями местных контрольных частей были сокращены расходные сметы компаний; ограничены штатные расходы правлений и администрации; поставлен вопрос об упорядочении эксплуатационной отчетности; приведены в порядок балансовые счета дорог. Правлениям была поручена разработка правил с целью устранения произвола в распоряжении кредитами; составлены и введены в действие расценочные ведомости, определявшие стоимость ремонтных работ и поставок для их проведения; снижены закупочные цены на приобретение оборудования и материалов; сокращен объем работ, проводившихся без предварительного составления и утверждения смет. Кроме того, была ограничена выдача посторонним лицам билетов на бесплатный проезд; установлены обязательные нормы расходов на содержание паровозной прислуги, отопление и смазку паровозов; увеличено число товарных поездов, улучшено водоснабжение, сооружены новые разъезды и др. При рассмотрении эксплуатационных смет на 1886 г. (впервые с участием чиновников Государственного контроля) многие статьи расходов были признаны чрезмерными и сокращены на общую сумму свыше 1 млн. руб.44

Введение прямого контроля на дорогах в целом положительно сказалось на их рентабельности. Чистый доход Лозово-Севастопольской дороги увеличился с 255 тыс. руб. в 1884 г. до 338 тыс. руб. в 1885 г., 1315 тыс. руб. в 1886 г., 1891 тыс. руб. в 1887 г. и 2371 тыс. руб. в 1888 г. Если чистый доход Московско-Брестской дороги за 1881—1884 гг. в среднем составлял 1981 тыс. руб., то за 1885—1888 гг. — 3723 тыс. руб. Правда, результаты эксплуатации Балтийской дороги не были столь блестящими45. «Трехлетний опыт применения контрольного надзора к дорогам Балтийской, Лозово-Севастопольской и Московско-Брестской показал, — докладывал Д. М. Сольский в отчете за 1887 г. — что хотя за время существования сего надзора далеко не все возбужденные им вопросы и предположения по улучшению хозяйства сих дорог могли получить окончательное разрешение, но что, тем не менее, в эксплуатационное хозяйство трех подконтрольных линий внесен больший порядок и эксплуатационные издержки на этих линиях значительно сократились»46.

14 ноября 1887 г., накануне окончания срока действия «Правил», государственный контролер вошел в Комитет министров с новым представлением, отметив положительное влияние контроля на хозяйство железных дорог (прежде всего, сокращение эксплуатационных расходов и улучшение порядка составления смет). По его словам, эффективность системы надзора косвенным образом отразилась и на других частных линиях. Д. М. Сольский писал, что «эксплуатация многих дорог в последнее время ведется значительно экономнее, чем прежде», и что «лица, заведывающие делами железнодорожных обществ, в своих хозяйственных распоряжениях по собственному побуждению нередко сообразуются с требованиями, предъявляемыми дорогам подконтрольным».

Государственный контролер предложил придать надзору на трех линиях постоянный характер и распространить его на шесть других дорог, где эксплуатационные расходы были выше среднего по сравнению с остальными частными линиями и сумма долговых обязательств превышала размер чистого дохода. Это предложение не вызвало принципиальных возражений у Министерства путей сообщения, хотя в отзыве было высказано несогласие с выводами об улучшении состояния железных дорог в связи с введением надзора. Министр финансов И. А. Вышнеградский не только целиком поддержал инициативу Д. М. Сольского, но и рекомендовал ввести контроль не на шести, а на девяти линиях — Донецкой, Закавказской, Варшавско-Бромбергской, Орловско-Витебской, Привислинской, Ряжско-Вяземской, Моршанско-Сызранской, Варшавско-Тереспольской, Динабурго-Витебской47.

Комитет министров на заседании 1 декабря 1887 г. констатировал, что «применение изданных в 1884 г. контрольных правил за оборотами частных железных дорог оказывается полезным и соответствующим цели». Предложения Д. М. Сольского и И. А. Вышнеградского были приняты и 11 декабря одобрены императором48. С целью сокращения расходов на систему местного надзора Государственный контроль воспользовался общностью географического положения и сходными условиями эксплуатации некоторых дорог: на двенадцати «подконтрольных» линиях 17 мая 1888 г. было образовано только семь частей. Для укрепления аппарата Железнодорожного отдела была учреждена должность помощника генерал-контролера49.

В течение нескольких лет чистый доход большинства из девяти линий, поставленных дополнительно под контроль, ощутимо возрос. Исключение составили только Ряжско-Вяземская и Моршанско-Сызранская дороги. По-прежнему не было благоприятных перемен и на Балтийской дороге50. К 1891 г. под надзором остались восемь линий из двенадцати: в собственность государства перешли Закавказская, Моршанско-Сызранская и Ряжско-Вяземская дороги, а Варшавско-Бромбергская слилась с Варшавско-Венской дорогой и была освобождена от надзора.



Поэтому 4 февраля 1891 г. государственный контролер Т. И. Филиппов с согласия министров финансов и путей сообщения обратился в Комитет министров с новым ходатайством о введении надзора на других линиях. Он подчеркнул, что «общее направление нашего частного железнодорожного хозяйства (за некоторыми, конечно, исключениями) очень мало согласуется с желаниями и видами казны и в значительной степени нарушает ее интересы». Т. И. Филиппов отметил неоправданно чрезмерные расходы компаний, неполноту и неточность содержащихся в отчетах сведений, неудовлетворительность ведения счетоводства, постоянную задержку выплат в счет погашения задолженности Казначейству.

Государственный контролер предложил ввести надзор еще на шести нерентабельных линиях: Грязе-Царицынской, Ивангород-Домбровской, Козлово-Воронежско-Ростовской, Оренбургской, Орловско-Грязской и Риго-Динабургской51. Комитет министров дал свою санкцию, и 22 февраля 1891 г. предложения государственного контролера обрели силу закона52. В связи с усложнением функций Железнодорожного отдела, 3 июня 1891 г. он был преобразован в Департамент железнодорожной отчетности с введением самостоятельной должности генерал-контролера53.

Из шести дорог в ближайшие годы лишь на Ивангород-Домбровской более чем вдвое возрос чистый доход: в среднем с 253 тыс. руб. в 1887—1891 гг. до 690 тыс. руб. в 1891—1894 гг. На остальных линиях, напротив, положение еще более ухудшилось54. Это побудило правительство уже в 1892—1893 гг. приступить к выкупу некоторых малодоходных линий в казну, а эксплуатацию других организовать на новых началах.

При осуществлении прямого надзора постепенно наладилось сотрудничество между контрольным и путейским ведомствами. В отчете за 1889 г. Т. И. Филиппов писал, что «местные контрольные учреждения при исполнении возложенных на них обязанностей почти всегда встречали деятельную поддержку со стороны железнодорожных инспекций Министерства путей сообщения»55. Оба ведомства совместно решали проблему взаимодействия органов надзора с администрацией частных линий. В отчете за 1888 г. государственный контролер отметил прогресс в этой области. «При таких условиях, — полагал он, — можно с уверенность рассчитывать, что в недалеком будущем эксплуатация подконтрольных дорог получит организацию, соответствующую видам правительства, а действия, направленные к выгодам отдельных лиц и убыточные для предприятия, будут встречаться на этих дорогах гораздо реже»56. Но спустя год он охарактеризовал ситуацию уже менее оптимистично: «Предлагаемые правительственным контролем меры в большей части случаев принимаются администрацией дорог весьма неохотно, и только после продолжительных напоминаний контроля, а иногда и настойчивых требований Министерства путей сообщения удается достигнуть введения в хозяйстве железных дорог тех или других необходимых улучшений»57.

Общий итог деятельности контрольных органов можно считать положительным. Данные статистики свидетельствуют об увеличении доходности десяти из восемнадцати «подконтрольных» дорог. Разумеется, нельзя видеть в функционировании системы надзора единственную причину этого явления. Рентабельность железнодорожного транспорта зависит от целого ряда экономических факторов, в той или иной степени влияющих на повышение дохода. Тем не менее нельзя не признать, что влияние контроля сыграло определенную роль в повышении эффективности эксплуатации дорог.

Составной частью контрольно-финансовых мероприятий на частных дорогах стало упорядочение отчетности компаний. Для проведения в жизнь одного из пунктов утвержденного 13 июня 1884 г. постановления Комитета министров Особое совещание в составе директора Департамента гражданской отчетности (Государственный контроль), директора Департамента железных дорог (Министерство путей сообщения) и вице-директора Особенной канцелярии по кредитной части (Министерство финансов) приняло решение об учреждении при Государственном контроле Временной комиссии из представителей трех ведомств под председательством заведующего Железнодорожным отделом для проведения ревизии эксплуатационных отчетов. На этот орган возлагались следующие функции: 1) выработка заключений по еще не утвержденным докладам прежних ревизионных комиссий; 2) проверка отчетов за период до 1885 г.; 3) проверка за последующие годы отчетов тех дорог, на которых не будет осуществляться прямой надзор. Главная цель комиссии заключалась в ревизии расчетов компаний с казной. Особое внимание следовало обращать на проверку годовых балансов основных, оборотных и запасных капиталов обществ; производства расходов из сумм эксплуатационных доходов; распределения чистого дохода дорог и правомерности требований от правительства приплат по гарантии. До 1885 г. ревизионные работы должны были проводиться только по данным годовых отчетов, а с 1885 г. — на основе предварительной и фактической ревизии. Комиссии поручалось составить правила проверки отчетов и представить их на утверждение глав трех ведомств.

Согласившись с мнением Особого совещания, Д. М. Сольский в представлении, внесенном в Государственный совет 7 ноября 1885 г., подчеркнул, что «ближайшей и самой настоятельной задачей предполагаемой комиссии должна быть поверка нескольких сот отчетов железных дорог за прошедшее время и установление верного долгового счета железных дорог с правительством». По сведениям Государственного контроля, к тому времени число «необревизованных» отчетов достигло шестисот и ежегодно поступало до тридцати новых отчетов. Решение о создании Временной комиссии для их проверки было утверждено императором 10 февраля 1886 г.58

На первом этапе работы комиссии было проверено счетоводство, касающееся взносов обществ в казну в счет полученных ссуд, и распределение чистого дохода каждой компании, начиная с момента ее учреждения до 1 января 1884 г. Это позволило выяснить обоснованность требований обществ приплат по гарантиям и уточнить суммы, причитающиеся с них за казенные кредиты. Затем началось составление заключений по докладам прежних ревизионных комиссий, проверка отчетов за период до 1 января 1885 г., а также поступивших в 1885—1888 гг. Результаты статистической обработки отчетов стали регулярно публиковаться под названием «Сведения Государственного контроля о железных дорогах». Правда, из-за нехватки средств подробная документальная проверка отчетов осуществлялась лишь как исключение на отдельных линиях.

Тем не менее в контрольном ведомстве положительно оценили первые результаты работы комиссии. Уже в отчете за 1886 г. Д. М. Сольский подчеркнул, что частное железнодорожное хозяйство «вступает на более правильный путь». При этом он обратил внимание императора на то, что «выразившееся в сих мерах твердое намерение правительства положить конец бесконтрольному на частных железных дорогах ведению дела не могло не поселить в представителях железных дорог тревожных опасений ответственности за последствия их деятельности и тем самым удержать в пределах более осторожного и рационального ведения внутреннего хозяйства вверенных им предприятий»59.

По данным Государственного контроля, недовзнос компаний в казну в 1884 г. составил 62% задолженности, а в 1885 г. — 35%, в 1886 г. — 37%, в 1887 г. — 30%. В отчете за 1888 г. Д. М. Сольский констатировал, что правительственный надзор «оказал заметное влияние на более успешное и исправное выполнение железнодорожными обществами лежащих них обязательств по возмещению в казну сделанных за их счет затрат»60.

С целью придать проверке отчетности постоянный характер, по ходатайству Д. М. Сольского Временная комиссия 23 мая 1889 г. была упразднена, а ее дела переданы Железнодорожному отделу. При нем под председательством заведующего отделом создавалась межведомственная комиссия для обсуждения ревизионных дел, требующих предварительного соглашения государственного контролера с министрами путей сообщения и финансов61.

Спустя полтора года Т. И. Филиппов в представлении от 22 декабря 1890 г. доложил Государственному совету о ревизии годовых отчетов компаний за истекший период. Как показала проверка, если к началу 1889 г. общая сумма перерасхода государственных средств, полученных в качестве приплат по гарантии, и задолженности по выплатам в казну составила 32,5 млн. руб., то к концу 1890 г. — 21,8 млн. руб. Отметив большой объем проделанной ревизионной работы, государственный контролер вместе с тем указал, что она крайне затрудняется недостаточностью финансирования и ростом загруженности Железнодорожного отдела в связи с расширением системы правительственного надзора. Т. И. Филиппов рекомендовал вернуться к положению закона 10 февраля 1886 г. и поручить проверку железнодорожных отчетов межведомственной комиссии при контрольном ведомстве с участием чиновников министерств финансов и путей сообщения. В остальном, полагал он, можно придерживаться прежнего порядка, «так как пятилетняя практика указала, с одной стороны, на полную пригодность действующих правил поверки годовых отчетов частных дорог, а с другой — на пользу смешанного характера коллегии представителей заинтересованных ведомств для обсуждения ревизионных по сим отчетам вопросов». Предложение Т. И. Филиппова не встретило возражений Государственного совета, и соответствующий закон был принят 18 марта 1891 г.62

Комиссии предстояла огромная работа по проверке почти 700 годовых отчетов за прошлые годы. Между тем ход ревизионных работ замедлился в связи с выкупом ряда железных дорог в казну. Комиссия приняла участие в выкупных операциях и посвятила почти все свое время проверке отчетов переходящих в собственность государства линий и определению суммы выкупа. Поэтому приходилось систематически привлекать к проведению ревизий других «сведущих лиц» на сверхурочные работы.

В представлении от 27 октября 1894 г. Т. И. Филиппов сообщил Государственному совету, что проверка прошлогодних отчетов близится к завершению и теперь надлежит лишь обсудить вопрос об организации ревизий в будущем. По словам государственного контролера, их масштаб возрастет и затронет те стороны строительства и эксплуатации железных дорог, которые до сих пор, по сути, находились вне сферы контроля. Если ранее подробная документальная проверка проводилась в исключительных случаях, то в перспективе изучение методов эксплуатации частных линий и счетоводства компаний станут нормой ревизионных работ.

Т. И. Филиппов высказался за сохранение при Государственном контроле комиссии с участием представителей от министерств финансов и путей сообщения. Как и в 1891 г., он подчеркивал, что «постоянный состав означенной комиссии будет в достаточной мере гарантировать единообразие в ее взглядах и выводах и, сверх того, даст полную возможность деятельно охранять при ревизии отчетов интересы правительства, вверенные каждому из упомянутых ведомств». Предложения государственного контролера были поддержаны министром финансов С. Ю. Витте и министром путей сообщения А. К. Кривошеиным (1892—1894 гг.), утверждены Государственным советом и 16 января 1895 г. стали законом63.

Деятельность комиссии оказалась достаточно эффективной. Так, например, проверка отчетов Общества Орловско-Витебской железной дороги позволила выявить излишне полученные в качестве приплаты по гарантии 6,7 млн. руб. (за 1889 г.). Ревизионные исправления в отчетах Общества Курско-Харьковско-Азовской железной дороги составили 3,6 млн. руб. (за 1891 г.), Московско-Киево-Воронежской железной дороги — 1,4 млн. руб. (за 1899 г.), Северо-Донецкой железной дороги — 1,9 млн. руб. (за 1914 г.), в 17 отчетах за 1912 г. — 3,4 млн. руб., в 16 отчетах за 1913 г. — 2,7 млн. руб. По итогам ревизий казна получила из прибылей дополнительно к уже уплаченным суммам 300 тыс. руб. (за 1897— 1899 гг.) и 669 тыс. руб. (за 1909—1910 гг.) от Общества Московско-Казанской железной дороги, 2,2 млн. руб. от Общества Владикавказской железной дороги (за 1905—1910 гг.). Комиссия выявила суммы, затраченные без разрешения правительства обществами Рязанско-Уральской железной дороги (455 тыс. руб. за 1898—1902 гг.) и Московско-Казанской железной дороги (770 тыс. руб. за 1901 — 1902 гг. ); установила факт излишней выдачи дивидендов акционерам Общества Юго-Восточных железных дорог на сумму 2,8 млн. руб. (за 1893-1898 гг.)64.

Министерство путей сообщения всячески пыталось оттеснить Государственный контроль и сосредоточить часть функций надзора в своих руках. Тенденция к усилению государственного вмешательства в дела частных компаний, утверждение в 1885 г. Общего устава российских железных дорог способствовали укреплению позиций путейского ведомства и лично К. Н. Посьета. Это отчетливо проявилось в ходе контрольно-финансовых мероприятий.

17 февраля 1887 г. К. Н. Посьет обратился в Комитет министров с просьбой обязать все частные компании, имеющие обязательства перед казной, не позднее ноября текущего года представлять свои ежегодные эксплуатационные сметы на утверждение министра путей сообщения. Вопрос был возбужден в связи с отказом правления Общества Риго-Динабургской железной дороги выполнить соответствующее требование путейского ведомства. Это мотивировалось тем, что в уставе компании было предусмотрено лишь утверждение смет на общих собраниях акционеров. В целом ситуация на частных железных дорогах выглядела следующим образом: 13 обществ по уставу были обязаны представлять сметы на утверждение министра путей сообщения; 12 обществ — лишь в том случае, если за дорогой числились долги казне по выданным им авансам в счет уплаты гарантии; 5 обществ должны были представлять сметы в путейское ведомство, но без уточнения, что они подлежали утверждению министра; в уставах 14 обществ об этой обязанности вообще не упоминалось. Между тем многие из «неподотчетных» компаний имели значительную задолженность казне как по гарантии чистого дохода, так и по выданным ссудам.

Министр финансов Н. Х. Бунге полностью поддержал инициативу К. Н. Посьета. «Право правительства требовать представления на его утверждение эксплуатационных смет частных железных дорог, — писал он в своем отзыве от 21 декабря 1886 г. — возникает не из тех или иных постановлений уставов железнодорожных обществ, которые в этом отношении отличаются неполнотою, а из принятых на себя правительством обязательств по гарантии чистого дохода железных дорог, в силу коих правительством были отпущены и отпускаются до сего времени значительные приплаты по гарантии, подлежащие возмещению правительству из чистой прибыли от эксплуатации железных дорог».

Д. М. Сольский в записке, представленной в Комитет министров 31 мая 1887 г., признал эту меру «вполне полезной и необходимой», но вместе с тем попытался воспрепятствовать расширению контрольных функций Министерства путей сообщения. Он предложил обязать частные компании представлять сметы просто на утверждение правительства, «без указания какого-либо лица или органа»65. Однако на этот раз Комитет министров пошел навстречу путейскому ведомству и 16 июня 1887 г. принял предложение К. Н. Посьета без изменений. 26 июня постановление получило высочайшее утверждение66. За Государственным контролем осталось право участвовать в рассмотрении смет только тех дорог, на которых был установлен прямой надзор. Министерство финансов оказалось полностью отстраненным от этой формы контроля.

В «верхах» был поднят также вопрос об упорядочении доходов и расходов частных компаний. В их уставах пункты о порядке распределения чистого дохода отличались крайней неопределенностью. Правления рассматривали чистый доход как оборотный капитал, который они вправе расходовать на нужды дорог; дивиденды на акции начислялись произвольно. Компании оправдывали свои действия отсутствием других источников для покрытия затрат на строительство и эксплуатацию линий. Эта практика, получившая широкое распространение с 1870-х гг., была одной из основных причин задолженности частных дорог государству, наносила серьезный ущерб казне и служила причиной постоянных юридических споров между обществами и правительством. Неверные сведения и ошибочные выводы эксплуатационных отчетов имели следствием излишние расходы казны по выдаче обществам приплат по гарантии их чистого дохода или недовзнос при уплате ими процентов по оставленным правительством за собой облигациям частных дорог и по выданным им ссудам.

Правительство пыталось изменить ситуацию. С. А. Грейг в отчете за 1874 г. обратил внимание Александра II на рост задолженности частных линий казне во многом из-за «небережливого расходования выручаемых этими дорогами доходов»67. На решении этого вопроса настаивал Д. М. Сольский. «Большая часть сумм, поступающих от железнодорожных обществ в доход казны, — писал он в отчете за 1881 г., — вносится ими из чистого дохода по эксплуатации, так что размер этих взносов находится в прямой зависимости от доходности дорог. Отсюда ясно, как важно для правительства, чтобы эксплуатационные расходы производились с возможной бережливостью и чтобы в отчетах об оборотах эксплуатации размер чистого дохода железных дорог показывался вполне верно»68.

На заседании 13 марта 1880 г. Департамент государственной экономии, рассматривая ходатайство министра финансов С. А. Грейга о выделении средств по уплате правительственной гарантии компаниям за предшествующий год, также обратил внимание на расширение практики заимствования правлениями сумм из доходов от эксплуатации на развитие провозоспособности линий. «При таком способе удовлетворения подобных расходов, — подчеркивалось в журнале заседания, — является неизбежным последствием оного смешение сумм разных категорий, которым ведутся отдельные счеты, а чрез это не только усложняется самое счетоводство, но вместе с тем делается весьма затруднительным даже приблизительное определение ежегодной сметной цифры расходов, потребной на выдачу пособий железнодорожным обществам для уплаты правительственной гарантии». Департамент в постановлении, утвержденном 6 мая 1880 г., поручил министру финансов принять меры по запрещению авансовых выдач на текущие нужды дорог из сумм доходов от эксплуатации69.

Но в последующие годы не последовало никаких принципиально важных шагов. Поэтому 13 декабря 1884 г. при утверждении сметы Временного управления казенных железных дорог на будущий год Департамент государственной экономии вновь вернулся к обсуждению этого вопроса. На этот раз уже Министерству путей сообщения было поручено разработать обязательную для всех частных линий классификацию расходов. «Правильное разграничение железнодорожных расходов на эксплуатационные и не относящиеся к эксплуатации, — отметили участники заседания, — приобретает, по мнению Государственного совета, особенное значение в настоящее время, когда в казенное заведование передано несколько железнодорожных линий, и дальнейшее направление нашей железнодорожной политики в значительной мере зависит от тех результатов, которые выяснятся из сравнения эксплуатации правительственных железных дорог с частным хозяйством». Вместе с тем Департамент признал, что решение вопроса возможно только при введении на частных дорогах общего порядка составления смет и единой системы счетоводства. Поэтому подготовка законопроекта была возложена на межведомственную комиссию под председательством И. П. Глушинского при Министерстве путей сообщения, учрежденную для разработки соответствующих «Правил» согласно закону 13 июня 1884 г.70

В работе комиссии, помимо чиновников Государственного контроля, министерств путей сообщения и финансов, участвовали также три члена, избранные Общим съездом представителей русских железных дорог. К январю 1886 г. был подготовлен проект «Правил о производстве при эксплуатации железных дорог расходов, не имеющих строго эксплуатационного характера»71. В октябре-декабре 1886 г. и феврале 1887 г. проект рассматривался в Совете по железнодорожным делам, а затем в Министерстве путей сообщения и подвергся серьезной переработке. Ряд соображений в своих отзывах высказали также государственный контролер, военный министр, министры внутренних дел, финансов и юстиции. Окончательный вариант был готов только к осени. В «Правилах» четко определялись категории эксплуатационных расходов: 1) общие; 2) на содержание личного состава правления и администрации дороги, внештатных рабочих и служащих; 3) на уплату за материалы и оборудование, необходимые для функционирования дороги; 4) на содержание, ремонт и восстановление путей, зданий, сооружений и подвижного состава. Кроме того, с разрешения министра путей сообщения к подобным расходам могло быть отнесено не более 1,5% среднего валового дохода дороги за три предшествующих года.

5 ноября 1887 г. К. Н. Посьет внес проект в Государственный совет. Департамент государственной экономии 10 и 24 марта 1888 г. рассмотрел проект и принял его без замечаний. «Департамент экономии признал и со своей стороны, — говорилось в журнале заседания, — что проектированные правила представляют вполне целесообразное разрешение задачи точного определения порядка производства железнодорожных расходов. Устанавливая твердые рамки для направления этой части железнодорожного хозяйства в интересах государственной казны, составленные правила вместе с тем дают необходимый в таком сложном деле простор для распоряжений как самих железнодорожных обществ, так и тех правительственных органов, на попечении коих лежит надзор и за эксплуатацией железных дорог, и за финансовым их положением». 9 мая решение Департамента было утверждено Общим собранием Государственного совета, а 25 мая — императором72.

Еще в отзыве от 22 октября 1878 г. на проект государственного контролера К. Н. Посьет настоятельно рекомендовал «для надзора за хозяйством» чаще вводить в правления правительственных директоров от путейского ведомства73. Он придавал этому институту большое значение. В начале 1880 г. при Министерстве путей сообщения было созвано совещание директоров, на котором предполагалось рассмотреть вопросы, касающиеся определения статей эксплуатационных расходов и унификации форм эксплуатационных смет. К. Н. Посьет предложил контрольному и финансовому ведомствам направить своих представителей для участия в совещании. Однако министр финансов С. А. Грейг в письме от 5 марта указал, что поставленные вопросы являются второстепенными по сравнению с задачей установления контроля над эксплуатационными оборотами частных дорог. Он посоветовал отложить их обсуждение до утверждения проекта Государственного контроля74.

Во второй половине 1880-х гг. К. Н. Посьет вновь предложил расширить практику назначения правительственных директоров. Он предполагал, что эти должностные лица будут представлять только Министерство путей сообщения. Но И. А. Вышнеградский потребовал таких же полномочий и для своего ведомства. Разногласия возникли в 1887 г. при введении директора в правление Общества Привислинской железной дороги. К. Н. Посьет попытался сохранить «монополию» Министерства путей сообщения. В письме И. А. Вышнеградскому от 26 мая 1887 г. он выразил сомнение в необходимости назначения директора от финансового ведомства в связи с намерением Государственного контроля установить на дороге прямой надзор. И. А. Вышнеградский 5 июля ответил, что обязанности директоров и местных контрольных частей отнюдь не идентичны; в противном случае необходимо вообще отказаться от института директоров на «подконтрольных» линиях, с чем сам К. Н. Посьет едва ли согласится75. Назначение директоров в правление дороги от обоих министерств состоялось 14 декабря 1887 г.76

В дальнейшем представители некоторых ведомств входили в правления Грязе-Царицынской железной дороги, Главного общества российских железных дорог, Юго-Западных железных дорог (от Министерства финансов), Закавказской железной дороги (от Министерства путей сообщения), Первого общества подъездных железных путей в России (от министерств финансов и путей сообщения), Ивангород-Домбровской железной дороги (от министерств финансов, путей сообщения и государственных имуществ), Владикавказской, Рязанско-Уральской, Юго-Восточных железных дорог (от министерств финансов и путей сообщения, Государственного контроля)77. Накануне Первой мировой войны директора от финансового ведомства входили в правления Бухарской, Владикавказской, Рязанско-Уральской, Юго-Восточных железных дорог и Первого общества подъездных железных путей в России. После октября 1917 г. директоров сменили комиссары от Народного комиссариата по финансам78.

Параллельно с расширением контроля над частными дорогами шел процесс установления надзора за строительством и эксплуатацией казенных линий. Впервые его предполагали учредить при сооружении дороги Екатеринбург—Тюмень. 1 октября 1880 г. император одобрил постановление Комитета министров о поручении министру путей сообщения разработать правила контроля над строительством дороги. Эту задачу выполнило межведомственное совещание, образованное при путейском ведомстве под председательством А. Я. Гюббенета. На заседании 16 января 1881 г. было решено применить составленные правила на строительстве Криворожской и Баскунчакской дорог, которое должно было начаться в ближайшее время79.

20 февраля 1881 г. было утверждено постановление Комитета министров об учреждении при Министерстве путей сообщения Временного управления по постройке Криворожской и Баскунчакской железных дорог в составе четырех членов от путейского ведомства и по одному от министерств финансов и внутренних дел. На Государственный контроль возлагалась организация местного надзора80. 28 марта 1883 г. Д. М. Сольский подписал составленные в его ведомстве правила, которые определяли структуру контрольных частей, устанавливали порядок проведения ревизий, формы счетоводства и отчетности81.

На практике достаточно быстро выяснилась неполнота действующих правил. Уже в отчете за 1884 г. Д. М. Сольский указал на очевидные пробелы и предложил расширить полномочия своего ведомства: 1) привлечь органы местного контроля к участию в разработке технического и хозяйственного плана строительства дороги; 2) предоставить контрольным частям право предварительного рассмотрения подготовленных к заключению договоров и условий торгов; 3) ограничить право денежных выплат, опротестованных контролем82. Д. М. Сольский получил согласие императора, однако подготовленный в Государственном контроле дополненный вариант правил применялся в дальнейшем только при строительстве Сибирской магистрали.

15 октября 1882 г. в связи с переходом в казну Харьковско-Николаевской железной дороги было принято «Временное положение по заведованию эксплуатацией казенных железных дорог». Временное управление было переименовано во Временное управление казенных железных дорог; в его состав вошли шесть членов от Министерства путей сообщения и по одному от министерств финансов и внутренних дел. В его обязанности входило проведение общих ревизий казенных линий (не менее двух раз в год) и составление правил счетоводства и отчетности, которые утверждались министром путей сообщения. Отчеты управления по эксплуатации дорог ежегодно представлялись министрам путей сообщения и финансов и государственному контролеру. Надзор за эксплуатацией линий находился в ведении государственного контролера83. 5 марта 1883 г. Д. М. Сольский утвердил правила, которые определяли организацию, сферу компетенции и отчетность местного контроля. Эти правила сохраняли свою силу в течение трех десятилетий84.

8 августа 1892 г. Временное управление казенных железных дорог было переименовано в Управление казенных железных дорог85. 28 августа 1892 г. последовала инструкция управляющего Министерством путей сообщения С. Ю. Витте Управлению казенных железных дорог, содержавшая пункты о приглашении представителей контрольного ведомства для участия в заседаниях этого учреждения на равных правах с членами для утверждения правил и положений о нормах расходов, порядке и формах счетоводства, отчетности и ревизий. Они должны были приглашаться также в техническое совещание для рассмотрения смет на строительство новых линий и в комиссии по предварительному обсуждению годовых эксплуатационных смет86. 30 апреля 1893 г. министр путей сообщения А. К. Кривошеин подписал инструкцию начальникам казенных железных дорог о порядке их взаимодействия с местными контрольными органами. Их представители должны были участвовать в заседаниях общих присутствий при управлениях дорог и иметь право голоса при рассмотрении хозяйственно-эксплуатационных вопросов, входящих в компетенцию Государственного контроля87.

3 мая 1899 г. на основании «Временного учреждения Министерства путей сообщения» Управление казенных железных дорог и Департамент железных дорог были объединены и преобразованы в Управление железных дорог. Непосредственные административные функции возлагались на местные управления дорог. При каждом из них учреждался совет под председательством начальника дороги в составе представителей местного контроля, путейского и финансового ведомств. Общее руководство осуществлял комитет управления, в котором участвовал один член от Государственного контроля. Одновременно в структуре министерства для руководства строительными работами было учреждено Управление по сооружению железных дорог, в комитет которого также входил представитель контрольного ведомства88.

Тем самым Государственный контроль получил возможность непосредственно участвовать в решении хозяйственных и коммерческих дел казенных дорог, однако его полномочия не были определены в законодательном порядке. В 1891 г. по инициативе Т. И. Филиппова при Государственном контроле была учреждена межведомственная комиссия для выработки правил и форм счетоводства, отчетности и ревизии эксплуатационных оборотов казенных линий.

Через некоторое время деятельность комиссии приостановилась в связи с образованием 25 февраля 1894 г. другой межведомственной комиссия для подготовки общего положения о надзоре за казенными дорогами под председательством бывшего министра финансов, члена Государственного совета И. А. Вышнеградского. Однако после его кончины в марте 1895 г. заседания прекратились. 27 октября того же года министр путей сообщения М. И. Хилков (1895—1905 гг.) во всеподданнейшем докладе запросил указания Николая II о дальнейшей судьбе комиссии. Император повелел ему связаться с финансовым и контрольным ведомствами. Т. И. Филиппов высказался за продолжение работы над проектом. Ответа от М. И. Хилкова так и не последовало. В начале 1896 г. возобновила свою деятельность комиссия при Государственном контроле, но представитель Министерства путей сообщения потребовал отложить обсуждение уже выработанных правил до их подробного изучения в его ведомстве.

В начале 1897 г. Т. И. Филиппов в одной из своих записок в Комитет министров подчеркнул необходимость принятия основополагающего закона о надзоре за казенным железнодорожным хозяйством. 5 мая 1897 г. последовало высочайшее соизволение на продолжении деятельности комиссии И. А. Вышнеградского. Но дело и на этот раз не сдвинулось с мертвой точки89. Дальнейшие попытки вернуться к обсуждению вопроса не дали практических результатов. Контроль над строительством и эксплуатацией казенных линий продолжал осуществляться на основании прежних правил и инструкций90.

2. Надзор за строительством частных линий



Правительство признало также необходимость контроля над строительными работами частных компаний, которые проводились за счет дополнительных облигационных капиталов. Это означало вторжение в «святая святых» железнодорожных «королей». Именно при сооружении новых линий происходили хищения казенных средств и наживались огромные состояния91. С. А. Грейг в отчете за 1874 г. отметил, что неспособность железнодорожных обществ выполнять свои финансовые обязательства во многом является следствием «неправильного и не всегда добросовестного употребления строительных капиталов»92.

В отчете за 1880 г. Д. М. Сольский, подчеркивая важность установления надзора за эксплуатацией частных дорог, писал: «Не меньшего внимания заслуживает, по моему убеждению, вопрос о том, чтобы действительное исполнение работ по усилению железных дорог и правильность расчета за эти работы подвергались строгому учету». Он доложил Александру II о разработке в своем ведомстве «главных оснований» для организации такого контроля. Этот проект предусматривал учреждение на каждой сооружаемой линии органа прямого надзора, который, «оставляя техническую сторону дела на ответственности Министерства путей сообщения, мог бы следить за правильностью и хозяйственностью производства строительных работ и наблюдать за точностью расчетов казны с железнодорожными обществами»93.

Государственный контролер в представлении в Комитет министров от 28 июня 1881 г. предложил одновременно рассмотреть проекты установления надзора как за эксплуатацией, так за строительными работами94. Для обсуждения проекта контроля над строительством при Государственном контроле специально была образована межведомственная комиссия под председательством Д. М. Сольского, заседавшая 10 апреля 1882 г. Окончательный вариант «Правил о правительственном контроле за выполнением на железных дорогах строительных работ, разрешаемых к производству хозяйственным распоряжением железнодорожных обществ» был направлен государственным контролером на отзыв К. Н. Посьету95.

Однако из-за обострения противоречий между контрольным и путейским ведомствами общий закон о надзоре за строительными операциями тогда не был принят. Вопрос приходилось решать в каждом отдельном случае. Надзор за строительством впервые был установлен в 1883 г. при сооружении в Бресте центральной станции на линии Московско-Брестской дороги и второго пути на Варшавско-Тереспольской дороге, затем в 1886 г. при строительстве пограничных ветвей Ивангородо-Домбровской дороги и в 1888 г. — Уманских ветвей Юго-Западных дорог. Контроль осуществлялся представителями Министерства путей сообщения и Государственного контроля. Чиновники контрольного ведомства следили за ведением счетоводства, проверяли законность ходатайств компаний о выделении сумм из строительного капитала, а также имели право наблюдать на местах за ходом строительных работ96.

Вначале не обходилось без конфликтов между местными органами Государственного контроля и инспекцией Министерства путей сообщения. В отчете за 1883 г. Д. М. Сольский докладывал императору об «отсутствии единодушия» в действиях двух ведомств при строительстве станции в Бресте: «Таким образом, в деле надзора за операциями, производимыми частными железнодорожными обществами, Государственный контроль на первых же шагах встретил затруднения с той стороны, откуда не следовало бы ожидать». Напротив, во время работ на Варшавско-Тереспольской дороге наблюдалось «полезное взаимодействие» правления, инспекции и местного контроля97.

Инициативу в этом вопросе проявило и путейское ведомство. В представлении в Государственный совет от 15 мая 1889 г. о развитии провозоспособности железнодорожной сети А. Я. Гюббенет предложил включить в постановление пункты об установлении контроля за строительными работами на нескольких дорогах: 1) учредить при Министерстве путей сообщения совещание из представителей трех ведомств для рассмотрения составленных правлениями расценочных ведомостей и определения общего размера кредита, подлежащего выдаче на запланированные некоторыми обществами строительные работы; 2) проверку расходования выданных сумм производить по действительной стоимости этих работ: на «подконтрольных» Донецкой, Лозово-Севастопольской и Привислинской дорогах ревизию поручить местным контрольным частям и инспекции Министерства путей сообщения; на свободных от непосредственного контроля Курско-Харьково-Азовской и Козлово-Воронежско-Ростовской — только инспекции.

И. А. Вышнеградский в отзыве от 19 мая поддержал предложение министра путей сообщения. Д. М. Сольский в отзыве от 27 мая рекомендовал Государственному совету распространить действие закона на все частные линии и утвердить второй пункт в следующей редакции: «Учет стоимости как предположенных настоящим представлением, так и вообще всех работ по усилению частных железных дорог, если в доходности этих дорог казна заинтересована, проводить по действительным на эти работы расходам, удостоверенным правительственной инспекцией, и в случаях, когда государственный контролер признает это необходимым, контрольным надзором с правами предварительной, фактической и последующей ревизии операций». Соединенное присутствие департаментов государственной экономии и законов на заседании 17 июня приняло формулировку Д. М. Сольского. 8 июля решение Государственного совета было санкционировано Александром III98.



Руководствуясь этим постановлением, 22 декабря 1889 г. Д. М. Сольский подписал подготовленные в контрольном ведомстве и согласованные с министрами путей сообщения и финансов «Временные правила» о надзоре за строительными работами. Государственный контроль был обязан «наблюдать, чтобы железнодорожная администрация принимала все зависящие меры к выгодному и хозяйственному выполнению означенных работ и заготовлений и чтобы обществу дороги производились платежи только за работы и поставки, установленным порядком разрешенные и выполненные согласно расценочной ведомости и с соблюдением условий, установленных Министерством путей сообщения».

Одобренные межведомственным совещанием расценочные ведомости утверждались главой путейского ведомства. На их основании в ходе работ для получения сумм на текущие расходы правления составляли платежные свидетельства, которые сначала поступали на заключение в Государственный контроль, а затем — в Министерство путей сообщения, которое выносило окончательное решение о предоставлении кредита. Местные контрольные части наделялись правом ревизовать делопроизводство правлений и администрации дорог, проверять выполнение работ и поставок, давать рекомендации о возможностях «наивыгоднейшего, с хозяйственной точки зрения, исполнения тех или иных работ», требовать от компаний всевозможных сведений и объяснений и др. 26 декабря 1892 г. была утверждена вторая редакция «Временных правил», которая действовала более чем полтора десятилетия99.

В 1889—1891 гг. шел процесс распространения контроля на сооружаемые частные линии. В отчете за 1890 г. Т. И. Филиппов доложил о рассмотрении в межведомственном совещании при Министерстве путей сообщения расценочных ведомостей на общую сумму 88 млн. руб. и о ее сокращении на 17 млн. руб. за счет исключения некоторых работ и снижения цен по отдельным статьям расходов. При этом он отметил роль органов местного контроля, которые своевременно предоставили сведения о ценах на материалы и рабочую силу. По его мнению, это свидетельствовало о том, «какую пользу для казны может принести и действительно приносит существование на месте производства работ фактического контроля, который, следя постоянно за производящимися работами, получает возможность оказывать решающее влияние не только на сокращение расходов при производстве работ, но и при определении их стоимости по расценкам»100.

В 1891 г. были введены надзор Государственного контроля за сооружением Петровской и Минераловодской ветвей (Общество Владикавказской железной дороги) и временная инспекция Министерства путей сообщения для ревизии строительных работ на Курско-Воронежской линии и прокладки второго пути от Курска до Киева (Общество Курско-Киевской железной дороги), а также на Рязанско-Казанской линии (Общество Московско-Казанской железной дороги)101. В отчетах за 1891 и 1892 гг. Т. И. Филиппов вновь отметил эффективность действий местного контроля и в качестве примера указал на снижение сумм расценочных ведомостей на сооружение Уманских и Новоселицких ветвей (Общество Юго-Западных железных дорог)102.

Однако расширение надзора за строительными работами продолжалось недолго. В начале 1890-х гг. обострились отношения между Министерством путей сообщения и Министерством финансов, которое выступало за дифференцированный подход к частным линиям и развитие «смешанной» системы железнодорожного хозяйства. Если осторожный Н. Х. Бунге не претендовал на равноправное участие своего ведомства в контроле над частными линиями, то И. А. Вышнеградский, напротив, всячески пытался избавиться от «конкурентов». С его приходом в Министерство финансов между ним и К. Н. Посьетом развернулась борьба за влияние на железнодорожном транспорте. И. А. Вышнеградский стремился захватить в свои руки руководство тарифным делом, которое находилась в сфере компетенции Министерства путей сообщения. Катастрофа императорского поезда в Борках 17 октября 1888 г. нанесла тяжелый удар престижу путейского ведомства. К. Н. Посьет был вынужден уйти в отставку. Его сменил известный инженер-строитель Г. Е. Паукер (1888—1889 гг.), кандидатура которого была выдвинута И. А. Вышнеградским. Новый министр путей сообщения согласился на передачу тарифного дела в Министерство финансов. По закону 8 марта 1889 г. об унификации системы тарифов в финансовом ведомстве был учрежден Департамент железнодорожных дел во главе с С. Ю. Витте (1889—1892 гг.) для надзора за доходами и расходами компаний. Это сразу же усилило влияние финансового ведомства на железнодорожную политику.

Г. Е. Паукер скончался в марте 1889 г., пробыв на своем посту менее пяти месяцев. Его преемником стал А. Я. Гюббенет, в 1880—1885 гг. занимавший должность товарища министра путей сообщения. Он был единомышленником К. Н. Посьета и не смирился с установлением монополии Министерства финансов в тарифном деле. При нем между двумя ведомствами с еще большей силой разгорелись споры о путях дальнейшего развития железнодорожного транспорта103. Оба министра представили в Комитет министров записки с обоснованием своих позиций. А. Я. Гюббенет выступал против расширения деятельности акционерных обществ и указывал на преимущества казенного строительства дорог104. И. А. Вышнеградский защищал «смешанную» систему железнодорожного хозяйства105.

Ведомственные разногласия достигли особой остроты при обсуждении вопроса о передаче в аренду Обществу Рязанско-Козловской железной дороги казенной Козлово-Саратовской линии и преобразовании его в Общество Рязанско-Уральской железной дороги. Если Министерство финансов поддержало этот проект, то Министерство путей сообщения выступило с резким протестом. Для урегулирования конфликта 6 марта 1891 г. было образовано совещание во главе с Н. Х. Бунге в составе министров финансов, путей сообщения, государственных имуществ, внутренних дел, военного министра, государственного контролера, председателя Департамента государственной экономии А. А. Абазы (1884—1892 гг.) и председателя Временного управления казенных железных дорог Н. П. Петрова.

На заседаниях 17, 19 и 26 марта 1891 г. большинство присутствовавших поддержали точку зрения И. А. Вышнеградского. Не прошло также предложение А. Я. Гюббенета о введении в состав правления компании директора от Министерства путей сообщения. Совещание постановило следующее: «Правительство, отдавая и на будущее время преимущество казенной постройке и эксплуатации железных дорог и посему считая необходимым продолжать сооружение новых железных дорог распоряжением правительства, по мере средств Государственного казначейства, признает, что удовлетворение насущных потребностей страны должно служить главным руководящим принципом в разрешении вопросов о постройке железных дорог. Посему правительство не встречает препятствий, чтобы были принимаемы к рассмотрению предложения частных предпринимателей и железнодорожных обществ о сооружении тех или других линий и чтобы из подобных предложений было даваемо предпочтение тем, кои, по отдельном рассмотрении каждого случая, признаны будут в государственном отношении выгодными и не будут вызывать ни прямого расходования сумм из Государственного казначейства во время постройки дороги, ни таких обязательств правительства по выдаче впоследствии обществу или предпринимателю субсидий, ссуд или приплат по гарантии, которые равнялись бы уплате процентов по займу, заключенному для постройки дороги самим правительством»106. Комитет министров 16 апреля 1891 г. одобрил решение совещания. 21 апреля журнал заседания был утвержден Александром III107.

Предварительное обсуждение проекта устава нового Общества Рязанско-Уральской железной дороги проходило в межведомственном совещании под председательством члена Совета Государственного контроля А. П. Иващенкова при контрольном ведомстве в феврале—августе 1891 г. На заседаниях вновь разгорелись споры между представителями министерств финансов и путей сообщения. По требованию членов совещания от контрольного ведомства А. П. Иващенкова и М. В. Чистякова в проект устава был включен пункт о праве правительства учредить надзор за строительными работами. Это вызвало протест как председателя правления Общества И. Е. Ададурова, так и представителей Министерства финансов108.

Достичь соглашения между ведомствами не удалось, и дальнейшее рассмотрение дела было поручено совещанию под председательством Н. Х. Бунге (заседания 20 и 27 октября, 3 и 24 ноября, 1 и 10 декабря 1891 г.). В ходе своих выступлений И. А. Вышнеградский утверждал, что при решении вопроса следует руководствоваться не общими взглядами на преимущества казенного или частного хозяйств, а практическими соображениями, учитывающими «пользы и нужды государства». По его мнению, следовало пойти по пути объединения отдельных линий в большие группы, принимая во внимание особенности отдельных регионов. Он сослался на доходность французских железных дорог, управление которыми находилось в руках нескольких крупных компаний.

Министр финансов указал на огромные расходы, которые несет казна при сооружении Сибирской магистрали и стратегических дорог в западных губерниях. Он подчеркнул, что неурожай прошлой осени поставил перед правительством задачу проведения новых рельсовых путей в районах бедствия с целью облегчить подвоз продовольствия и обеспечить сбыт местной продукции. Однако резкое снижение платежеспособности крестьянства и сокращение налоговых поступлений не позволяют в ближайшем будущем обременять казну расходами на строительство дорог. «Между тем, — продолжал И. А. Вышнеградский, — дальнейшее развитие нашей железнодорожной сети не может и не должно быть приостанавливаемо на неопределенное время. Мы достаточно отстали в этом отношении от других государств. С другой стороны, при настоящем тяжком положении всей страны возбуждение в ней частной предприимчивости является крайне полезным противовесом общему стеснению в делах». В заключение он рекомендовал удовлетворить ходатайство об учреждении Общества Рязанско-Уральской железной дороги.

Министр путей сообщения заявил, что он не против строительства дорог частными компаниями, так как этот вопрос в принципе решен постановлением Комитета министров 16 апреля 1891 г., однако преимущество всякий раз должно предоставляться казенным строительству и эксплуатации линий. По его словам, объединять в группы надлежит только казенные дороги, выкупая примыкающие к ним частные линии. А. Я. Гюббенет высказался против передачи Козлово-Саратовской линии Обществу Рязанско-Козловской железной дороги, а в том случае, если такое решение все же будет принято, предложил подчинить эту компанию прямому надзору Государственного контроля и ввести в состав правления правительственного директора. С А. Я. Гюббенетом солидаризовался лишь Н. П. Петров. Остальные участники заседаний присоединились к мнению министра финансов. Т. И. Филиппов учел расстановку сил и не стал настаивать на введении контроля над строительными работами. Совещание решило, что наличие в уставе Общества пункта о праве правительства осуществлять наблюдение за его деятельностью избавляет от необходимости установления прямого надзора109.

Журнал совещания поступил в Соединенное присутствие Комитета министров и Департамента государственной экономии110, в котором также председательствовал Н. Х. Бунге. Вопрос рассматривался на заседаниях 17 и 23 декабря 1891 г., 2 января 1892 г. Министр финансов повторил свои прежние аргументы и отметил, что для развития железнодорожной сети следует обратиться к «вполне благонадежным частным обществам». В ответ А. Я. Гюббенет в очередной раз предложил установить на линиях Общества Рязанско-Уральской железной дороги прямой надзор контрольного ведомства и ввести в состав правления правительственного директора.

В защиту точки зрения И. А. Вышнеградского выступил А. А. Абаза. Он сказал, что правительство в свое время было вынуждено усилить вмешательство в деятельность частных компаний, так как многие из них допускали различные злоупотребления, не могли обеспечить рентабельность своих линий и тем самым наносили значительный ущерб государственному бюджету. Однако в эти же годы общества Московско-Ярославской, Московско-Казанской, Курско-Киевской и некоторых других дорог приобрели финансовую самостоятельность, полностью рассчитавшись с казной. «Надлежит обратить внимание, — подчеркнул А. А. Абаза, — на указываемое различие между результатом деятельности обществ, требующих крупных жертв со стороны правительства, и тех железнодорожных компаний, которые, подобно Рязано-Козловскому и другим перечисленным выше обществам, давно погасили свои обязательства по отношению к казне и должны быть признаны вполне солидными к благонадежными предприятиями». Т. И. Филиппов был вынужден признать, что введение контроля на Рязанско-Козловской железной дороге не вызывается необходимостью, поскольку даже на некоторых линиях, имеющих долги казне, надзор к тому времени не был установлен.

Министр финансов признал целесообразным введение директоров от правительства в правления компаний только при их задолженности государству, когда они существуют за счет казенной гарантии и не заинтересованы в рациональном ведении дел. При финансовой независимости железнодорожных обществ директора лишь стеснят частную инициативу «неизбежными формальностями». И. А. Вышнеградский указал на свой личный опыт председателя правления Общества Юго-Западных железных дорог в 1880— 1886 гг. «Вообще, — заявил он, — не теми или иными формальными постановлениями можно направить деятельность частной предприимчивости в смысле, наиболее благоприятном для интересов правительства; напротив того, эта цель скорее достигается такими общими в уставах частных компаний условиями, в силу которых за казной выговаривалось бы соответственное участие в прибылях предприятия». Министр финансов отметил, что по настоянию правительственных директоров в правлениях дорог не раз принимались ошибочные решения. А. Я. Гюббенет возразил, что нельзя ставить под сомнение эффективность этого института в целом. Отдельные случаи, о которых упомянул И. А. Вышнеградский, как раз свидетельствуют о сложности предотвращения «неправильных действий» компаний.

При голосовании мнения членов Соединенного присутствия разделились поровну. Решение об учреждении Общества Рязанско-Уральской железной дороги было принято только благодаря председательствующему Н. Х. Бунге, который встал на сторону министра финансов. Устав не содержал положения об осуществлении прямого надзора. В нем было лишь указано, что компания подчиняется всем постановлениям правительства о контроле и инспекции на частных линиях. 11 января 1892 г. постановление Соединенного присутствия было утверждено императором111.

Это решение имело далеко идущие последствия. Через неделю А. Я. Гюббенет получил отставку и в середине февраля был заменен С. Ю. Витте, который разделял взгляды И. А. Вышнеградского на принципы строительства и эксплуатации дорог. В «верхах» окончательно возобладало мнение о целесообразности «смешанной» системы на железнодорожном транспорте. С 1892 г. началось постепенное устранение Государственного контроля от прямого надзора за строительством частных дорог. В правительственных кругах руководствовались двумя соображениями: 1) достаточно того, что сумма облигационного капитала, предназначенная для финансирования строительства, определяется по расценочным ведомостям в совещании при Министерстве путей сообщения с участием представителей Государственного контроля; 2) акционеры, заинтересованные в получении высоких дивидендов, сами будут проявлять заботу о сооружении новых линий по максимально низкой цене112.

3. Политика Министерства финансов



Созданный 8 марта 1889 г. Департамент железнодорожных дел активно включился в осуществление контроля над доходами и расходами компаний113. И. А. Вышнеградский сразу же занялся вопросом о праве обществ, имеющих задолженность Казначейству, пользоваться кредитом частных коммерческих банков. Лишь в уставах обществ Владикавказской и Ивангородо-Домбровской дорог было зафиксировано, что получение кредитов возможно только с общего согласия министров путей сообщения и финансов. В уставах других компаний это положение отсутствовало. Правления дорог, даже без разрешения общих собраний акционеров, широко использовали частные кредиты для восполнения нехватки оборотных капиталов и кассовой наличности, покрытия дефицитов при эксплуатации линий и на другие нужды, нередко оказываясь в тяжелой долговой зависимости от банков. Подобная практика наносила ущерб как самим компаниям, так и казне, гарантировавшей их чистый доход.

По этому вопросу велась активная переписка между ведомствами. 13 июля 1888 г. Т. И. Филиппов посоветовал министру финансов открыть обществам кредит в Государственном банке в размере не свыше 600 тыс. руб. под невысокий процент. Он предполагал поручить местным органам контроля всякий раз удостоверять необходимость займа с учетом финансового положения компании, наблюдать за рациональным расходованием полученных сумм и за тем, чтобы погашение долга Государственному банку производилось из первых же свободных наличных средств общества114.

Но И. А. Вышнеградский не собирался уступать эти функции Государственному контролю. В конце 1888 г. для обсуждения вопроса при Министерстве финансов было образовано межведомственное совещание. Его участники пришли к выводу, что финансовые проблемы компаний должны решаться не с помощью частного кредита, а путем увеличения оборотных или облигационных капиталов и получения казенных ссуд. К банкам целесообразно обращаться только в случае нехватки кассовой наличности на экстренные расходы. Заключение совещания сводилось к следующему: 1) допускать использование правлениями дорог частного кредита только с разрешения министров путей сообщения и финансов, причем от усмотрения министра финансов будет зависеть предоставление кредита в Государственном банке или в частных банках на одобренных им условиях: 2) министру финансов надлежало принять меры для покрытия частных долгов железнодорожных обществ за счет увеличения облигационных капиталов или выдачи казенных ссуд.



Это заключение было одобрено И. А. Вышнеградским, Д. М. Сольским и А. Я. Гюббенетом. Чтобы ввести новый порядок открытия кредита компаниям еще до принятия закона, глава путейского ведомства 25 августа 1889 г. подписал циркуляр об обязательности выработанных совещанием положений для всех линий, на которых действовали местные контрольные органы. Следующий циркуляр от 1 октября распространил это требование на остальные компании, пользовавшиеся приплатами по гарантии. Рекомендации совещания легли в основу представления министра финансов в Государственный совет от 1 декабря 1889 г. Департамент государственной экономии 4 января 1890 г. одобрил предложения министра финансов в неизменном виде. 12 марта того же года постановление Департамента было утверждено императором115.

Закон предоставил министру финансов широкие права для погашения долгов компаний путем выпуска новых облигационных займов. Это позволило И. А. Вышнеградскому и С. Ю. Витте ввести новую практику распределения многомиллионных строительных капиталов железнодорожных обществ. Ранее выручка от реализации облигационных займов передавалась в полное распоряжение правлений для проведения работ, предусмотренных расценочными ведомостями. Сведения об использовании этих средств включались в общие отчеты о ходе строительства, составление которых нередко затягивалось на долгий срок. В итоге Министерство финансов не имело полной и своевременной информации о назначении произведенных расходов и размере оставшихся сумм. Теперь уставы компаний были дополнены пунктом об обязательном внесении выручки от займов на их счета в частных коммерческих банках.

Отныне Департамент железнодорожных дел контролировал реализацию займов и все расходы компаний, получающих приплаты по гарантии. В дальнейшем этот порядок был распространен и на капиталы обществ, не пользовавшихся правительственной гарантией. Поскольку средства на сооружение железных дорог расходовались в течение нескольких лет, то банки получали огромные суммы денег при сравнительно низком проценте. Поэтому они стремились привлечь как можно больше вкладов. С согласия министра финансов наибольшие суммы получали банки, тесно связанные с железнодорожным строительством116.

21 марта 1890 г. по представлению И. А. Вышнеградского был утвержден закон о переводе через Иностранное отделение Особенной канцелярии по кредитной части Министерства финансов платежей железнодорожных обществ заграничным держателям ценных бумаг117. Ранее правления компаний пользовались услугами частных банков, которые взимали с них значительные комиссионные сборы, достигавшие 1% всей суммы. В результате этой операции расходовались средства, которые могли быть использованы обществами для выполнения своих финансовых обязательств перед правительством. Соответственно возрастали выдаваемые казной приплаты по гарантии. Через Иностранное отделение компании могли переводить деньги без комиссионных расходов. Эта позволяло казне и железнодорожным обществам не только сэкономить значительные средства, но и устранить конкуренцию частных банков, скупавших заграничные векселя частных дорог.

В докладе от 13 июля 1890 г. министр финансов писал императору, что принятый закон, «кроме упорядочения хозяйства железнодорожных обществ и обеспечения интересов казны, имеет также и общее экономическое значение, служа к уменьшению случайных колебаний рубля, которые часто вызывались покупкой в значительных размерах заграничных трат частными банками для платежей по железнодорожным обязательствам»118. Закон гарантировал также получение компаниями процентов с вносимых ими на текущий счет Особенной канцелярии в Государственном банке сумм для заграничных расчетов. Тем самым И. А. Вышнеградский постарался предотвратить возможное истолкование этой меры, как наносящей ущерб интересам железнодорожных обществ119.

Следующим шагом министра финансов стала разработка нового закона о порядке распределения чистого дохода частных дорог, об обязательном взносе ими в казну денежных сумм в счет оплаты долга и о порядке выдачи дивиденда на акции. «Правила» 25 мая 1888 г. о производстве расходов при эксплуатации железных дорог лишь частично устранили произвол частных компаний, которые нередко обходили этот закон на практике. Осенью 1889 г. при Департаменте железнодорожных дел была образована межведомственная комиссия под председательством С. Ю. Витте из представителей Государственного контроля, министерств финансов и путей сообщения для проверки предположений компаний о распределении чистого дохода и размере дивиденда на акции.

Подготовленный комиссией проект новых «Правил» был дополнен в соответствии с рекомендациями государственного контролера (отзывы от 24 ноября и 4 декабря 1889 г.), а затем отправлен на заключение в Министерство путей сообщения. В отзыве от 8 февраля 1890 г. А. Я. Гюббенет высказал ряд замечаний, которые были учтены финансовым ведомством лишь частично. 7 апреля И. А. Вышнеградский внес отредактированный проект в Комитет министров. Однако министр путей сообщения 24 апреля направил в ту же инстанцию записку с заявлением, что имеет возражения по некоторым пунктам. После ведомственной переписки и согласования отдельных положений проекта окончательный вариант 26 мая поступил в Комитет министров120.

В журнале заседаний Комитета 29 мая и 5 июня было отмечено, что эта мера «вызывается настоятельной необходимостью положить предел тем неблагоприятным для интересов Государственного казначейства последствиям существующего способа ведения хозяйства железнодорожными обществами, которые проистекают от отсутствия в большинстве уставов означенных обществ и в других утвержденных для сих обществ постановлениях и правилах ближайших указаний на порядок производства расчетов казны с железнодорожными обществами, имеющими какие-либо обязательные долговые отношения к правительству». Комитет утвердил «Правила» в виде опыта на срок до 1 января 1893 г. и поручил министру финансов по соглашению с государственным контролером и министром путей сообщения разработать и представить соображения о мерах пресечения возможных попыток правлений компаний уклониться от выполнения закона. 10 июня это решение было скреплено подписью императора121.

«Правила» точно определили само понятие «чистый доход»; установили для компаний порядок платежей из чистого дохода и сроки взноса в казну платежей по полученным ссудам. В случае просрочки выплат должны были начисляться дополнительные проценты. При Департаменте железнодорожных дел учреждалась постоянно действующая межведомственная комиссия, которая рассматривала предложения железнодорожных обществ о распределении чистого дохода и размере дивиденда на акции. В комиссии подводились финансовые итоги эксплуатации дорог за истекший год, подсчитывался чистый доход, а также принимались во внимание замечания Государственного контроля по отчетам за прошедший период. Установленный размер дивиденда уже не мог быть изменен руководством компании.

Кроме того, Департамент железнодорожных дел ужесточил сам порядок учреждения компаний и признания их состоятельными. После утверждения устава учредители были обязаны внести 50% акционерного капитала в указанные Министерством финансов кредитные учреждения. Реализация облигационного капитала допускалась лишь после того, как общество полностью оплачивало акции наличными деньгами122. При Департаменте была образована межведомственная комиссия под председательством вице-директора П. М. Романова для разработки мер против уклонения компаний от соблюдения закона123.

28 декабря 1892 г., накануне истечения временного срока действия «Правил», С. Ю. Витте, занимавший в то время пост управляющего Министерством финансов, ходатайствовал перед Комитетом министров о его продлении до 1 января 1896 г. Основываясь на опыте минувших лет, он писал, что «все постановления этих правил оказались вполне рациональными и достигающими той цели — ограждение интересов Государственного казначейства, — ввиду которой они и были созданы». По заверению министра финансов, вследствие отсутствия случаев нарушения закона железнодорожными обществами, отпала необходимость в разработке специальных карательных санкций124. 12 января 1893 г. Комитет министров принял предложение С. Ю. Витте и дал ему указание через три года обратиться в Государственный совет для окончательного утверждения «Правил». 23 января журнал Комитета был подписан императором125. 26 февраля 1896 г. по представлению министра финансов «Правила» стали постоянно действующим законом126.

По инициативе И. А. Вышнеградского был также пересмотрен закон 26 июня 1887 г., предоставлявший главе путейского ведомства единоличное право проверки и утверждения эксплуатационных смет. Министр финансов считал, что при таком порядке недостаточно учитываются интересы казны, из средств которой производятся выплаты в счет гарантии капиталов компаний. В письме к Т. И. Филиппову от 1 февраля 1891 г. он указал на важность участия в этом деле финансового и контрольного ведомств. Заручившись согласием государственного контролера, И. А. Вышнеградский 17 июня проинформировал А. Я. Гюббенета о своем намерении обсудить вопрос в Комитете министров127.

Министр финансов попытался склонить на свою сторону Александра III. Во всеподданнейшей записке, возвращенной от императора 20 августа 1891 г., И. А. Вышнеградский указал на необходимость изменить порядок утверждения смет, поскольку он «изъемлет из ведения Департамента государственной экономии обсуждение таких обстоятельств и мероприятий, которые, отражаясь на сих сметах, влекут за собой огромные расходы Государственого казначейства отчасти вследствие недовзносов в казну со стороны частных железных дорог, а отчасти вследствие приплаты им по гарантии, что, с одной стороны, уменьшает доходы, а с другой, увеличивает расходы по смете Министерства финансов». И. А. Вышнеградский предложил ввести порядок, существующий для обсуждения смет казенных линий: предварительно рассматривать сметы частных дорог в межведомственном совещании при Министерстве путей сообщения, а затем вносить их на окончательное утверждение в Департамент государственной экономии128.

Однако А. Я. Гюббенет не собирался уступать свои полномочия. В письме к И. А. Вышнеградскому от 23 августа он подчеркнул, что привлечение других ведомств к проверке и утверждению смет приведет только к «усложнению дела» — неизбежным разногласиям и обширной переписке. Но это не остановило министра финансов, который, в свою очередь, 2 января 1892 г. заявил А. Я. Гюббенету о неприемлемости его позиции.

17 января министр путей сообщения получил отставку. В тот же день И. А. Вышнеградский направил представление в Комитет министров. Он назвал дефицит бюджета за минувший год одним из главных симптомов кризиса, поразившего народное хозяйство в результате катастрофического неурожая. «Обстоятельство это, — писал И. А. Вышнеградский, — налагает на министра финансов обязанность принять все меры и употребить возможные усилия, между прочим, к тому, чтобы в расходах по всем вообще отраслям государственного хозяйства была соблюдена самая строгая бережливость и экономия». Он выражал сожаление, что финансовое ведомство не имеет возможности оказывать влияние на эксплуатационные расходы дорог, в то время как за последние пять лет существующий порядок утверждения смет себя не оправдал. В 1887—1891 гг. при некотором увеличении валового дохода 19 частных линий с 93940 тыс. до 102074 тыс. руб. эксплуатационные расходы возросли с 56870 тыс. до 71806 тыс. руб., что привело к сокращению чистого дохода с 37070 тыс. до 30267 тыс. руб. На этот раз И. А. Вышнеградский, с учетом предстоящей замены А. Я. Гюббенета С. Ю. Витте, предложил несколько иной вариант закона: для проверки и утверждения смет учредить при Министерстве путей сообщения межведомственную комиссию, решение которой утверждалось бы министром; в том случае если бы члены комиссии не смогли прийти к единому мнению, то урегулирование спорного вопроса возлагалось бы на руководителей ведомств129.

На заседании Комитета министров 3 марта 1892 г. С. Ю. Витте выступил с поддержкой проекта И. А. Вышнеградского. В итоге министру путей сообщения было поручено подготовить и внести в Государственный совет соответствующее представление. 13 марта Александр III утвердил это решение130. Во всеподданнейшем докладе, завизированном императором 21 марта 1892 г., И. А. Вышнеградский вновь отметил важность предлагаемой меры и ее значение для сокращения приплат казны по гарантии доходов частных линий131.

В представлении С. Ю. Витте от 18 апреля 1892 г. отмечалось, что по его распоряжению с 5 марта представителям Министерства финансов и Государственного контроля дана возможность ознакомиться в путейском ведомстве с заключениями по сметам, к этому моменту уже рассмотренным, но еще не утвержденным. Предложения С. Ю. Витге конкретизировали проект И. А. Вышнеградского: 1) эксплуатационные сметы на будущий год составляются администрацией дороги и не позднее 1 июня поступают в правление компании; 2) правление вносит свои коррективы и не позднее 1 июля отправляет сметы в Министерство путей сообщения (копии — в Министерство финансов и Государственный контроль); 3) в Министерстве путей сообщения сметы рассматриваются в совещании из представителей трех ведомств и утверждаются министром, все разногласия улаживаются главами ведомств, при конфликте между ними в роли арбитра выступает Государственный совет; 4) правления обязаны не позднее 1 октября сообщать Министерству путей сообщения об изменениях сметных назначений; 5) ввести «Правила» в действие в виде опыта на два года и затем вновь войти с представлением в Государственный совет.

Эти пункты 16 мая 1892 г. получили одобрение Соединенного присутствия департаментов законов и государственной экономии с одной поправкой: «Правила» должны были действовать в течение трех лет. 18 июня постановление утвердил император132. 12 февраля 1896 г. по представлению министра путей сообщения М. И. Хилкова с согласия С. Ю. Витте и Т. И. Филиппова срок действия «Правил» был продлен еще на три года133.

По распоряжению И. А. Вышнеградского было упорядочено счетоводство Департамента железнодорожных дел по расчетам казны с частными компаниями. До учреждения Департамента этими расчетами ведала Особенная канцелярия по кредитной части. В законодательстве отсутствовали какие-либо положения о подобном счетоводстве, и оно велось на основе отдельных указаний министра финансов. В апреле 1886 г. вопрос предварительно обсуждался в совещании, образованном из представителей финансового и контрольного ведомств134.

Комиссия И. П. Глушинского при Министерстве путей сообщения в 1884—1888 гг. выработала формы эксплуатационных смет и отчетов, которые были направлены правлениям компаний для руководства. В постановлении Комитета министров от 28 сентября 1888 г. о закрытии комиссии министру путей сообщения поручалось ввести также в действие подготовленные правила счетоводства. Но это решение не было выполнено, так как на практике достаточно быстро обнаружился ряд недостатков новых форм смет и отчетов. Необходимость их пересмотра потребовала внести определенные изменения и в правила счетоводства135.

Поэтому при Департаменте железнодорожных дел была учреждена новая межведомственная комиссия под председательством вице-директора П. М. Романова с участием представителей частных обществ. Ее заседания состоялись в октябре—ноябре 1891 г. и январе 1892 г. Разработанные комиссией «Правила о порядке зачета сумм, вносимых в казну железнодорожными обществами из чистого дохода, и сумм, отпущенных сим обществам из казны в ссуды» предусматривали, что причитающиеся с железнодорожных обществ суммы в счет уплаты процентов по облигациям и выданным в металлической валюте ссудам могли вноситься как золотом, так и кредитными рублями.

Также подготовленное комиссией «Положение о счетоводстве Департамента железных дорог по расчетам казны с железными дорогами» устанавливало строгий порядок учета и отчетности. В Департаменте фиксировались: 1) выдачи из казны приплат по гарантии доходов компаний, облигационных капиталов, авансов и ссуд; 2) поступления в казну платежей железнодорожных обществ по облигациям и ссудам, выплат долгов по гарантии дохода, сумм прибыли казны от участия в доходах частных линий, государственного сбора с пассажиров и грузов, переборов по взиманию тарифной платы, взносов земств и других местных учреждений, которые приняли на себя обязательства перед правительством по строительству и эксплуатации частных железных дорог.

Правления частных линий и казенных дорог, сданных в долгосрочную аренду, были обязаны предоставлять Департаменту сведения об акционерных капиталах и облигациях, реализованных самими компаниями; о запасных и оборотных вспомогательных капиталах; о распределении чистого дохода; о частных займах, сделанных с разрешения правительства; о стоимости строительных работ и поставок; о выдачах компаниям сумм из казны по сметам других ведомств (например, ссуды Министерства путей сообщения на реконструкцию дорог). В «Положении» определялись категории бухгалтерских книг: журнал, фиксирующий все поступления и выдачи; главные книги для занесения сведений по видам оборотов и специальные — по отдельным дорогам; справочные книги, содержащие данные об эксплуатационных оборотах, не подлежавших контролю, но сведения по которым были необходимы Департаменту.

16 марта 1892 г. И. А. Вышнеградский обратился в Государственный совет со следующими предложениями: 1) утвердить оба проекта; 2) обязать железнодорожные общества согласовать свое счетоводство по расчетам с казной в соответствии с новым «Положением»; 3) долги компаний в металлической валюте за период до 1892 г. перечислить в кредитные билеты способом, который будет определен по соглашению Департамента железнодорожных дел с правлениями. Эти предложения были приняты Государственным советом и 18 июня 1892 г. утверждены Александром III136.




С. Ю. Витте пробыл на посту министра путей сообщения всего около полугода. Однако его преемники А. К. Кривошеин и М. И. Хилков продолжили курс на развитие «смешанной» системы железнодорожного хозяйства. Расстановка сил в «верхах» изменилась. Государственный контроль оказался лицом к лицу с «коалицией» финансового и путейского ведомств. В 1890-х гг. правительство по-прежнему осуществляло выкуп малодоходных линий в казну. Вместе с тем в этот период ряд рентабельных акционерных обществ был преобразован в восемь крупных транспортно-промышленных предприятий монополистического типа — общества Московско-Казанской, Рязанско-Уральской, Владикавказской, Московско-Киево-Воронежской, Московско-Виндаво-Рыбинской, Варшавско-Венской, Московско-Ярославско-Архангельской и Юго-Восточных железных дорог.

Эти компании создавались путем слияния нескольких частных дорог, получения долгосрочной аренды соседних казенных линий, а также за счет строительства новых дорог. Правительство закрепило за железнодорожными предприятиями монопольное право на сооружение и эксплуатацию дорог в определенных экономических районах России. В сфере действия новых компаний находилось почти 96% всей частной железнодорожной сети, их основной капитал в 1900 г. составлял более 1 млрд руб. При расширении обществ в их уставы вносились дополнительные статьи, в которых закреплялось право на получение казной части прибылей дорог (от 8 до 18%) после отчисления гарантированного дивиденда на акции. В нескольких компаниях казне принадлежал крупный пакет акций (до 30%), что позволяло правительству активно вмешиваться в деятельность этих предприятий137.

4. Мероприятия начала XX в.



К концу XIX в. Государственный контроль утратил свои позиции на частных линиях. Все строительные работы проводились компаниями без участия этого ведомства138. В 1900 г. после выкупа Ивангород-Домбровской железной дороги в казну была закрыта последняя местная контрольная часть, и прямой надзор за эксплуатацией дорог окончательно прекратился. Отныне контрольные функции ограничивались проверкой эксплуатационных отчетов. Контрольное ведомство могло воздействовать на железнодорожную политику лишь в очень ограниченном масштабе через своих представителей в Совете по железнодорожным делам (с 1886 г.) и Инженерном совете (с 1892 г.) при Министерстве путей сообщения, в Совете по тарифным делам (с 1889 г.), Тарифном комитете (с 1889 г.) и Комиссии о новых железных дорогах (с 1896 г.) при Министерстве финансов. Руководство Государственного контроля не смирилось с этой ситуацией. Т. И. Филиппов прилагал все усилия, чтобы вернуть своему ведомству влияние на частном железнодорожном транспорте. После него эту политику продолжили П. Л. Лобко (1899—1905 гг.), Д. А. Философов (1905—1906 гг.), П. Х. Шванебах (1906—1907 гг.) и П. А. Харитонов (1907—1916 гг.).

Т. И. Филиппов считал, что для расширения функций его ведомства имелись все основания. Преобразование железнодорожных обществ проводилось за счет гарантированных правительством облигационных займов. С 1892 по 1901 гг. на внешнем и внутреннем денежных рынках был выпущен 51 заем на общую сумму 1,3 млрд. руб. Из этих средств 1,1 млрд руб. было израсходовано на создание железнодорожных монополий139. При этом правительство предоставляло компаниям широкие возможности распоряжаться строительными капиталами. Правления обществ произвольно составляли строительные сметы и вносили расценочные ведомости на утверждение межведомственной комиссии в Министерстве путей сообщения лишь после того, как значительная часть работ была уже выполнена. Поэтому сооружение новых линий, как и в период «концессионной горячки» 1870-х гг., сопровождалось многочисленными злоупотреблениями. Так, например, перерасходы при строительстве Харьково-Балашевской линии Юго-Восточных железных дорог достигли 35% общей суммы сметных назначений, при строительстве Тихорецко-Царицынской линии Владикавказской железной дороги — 50%. В конце 1890-х гг. бесконтрольное хозяйничанье железнодорожных «королей» привело к финансовому банкротству обществ Московско-Ярославско-Архангельской, Рязанско-Уральской и Юго-Восточных железных дорог140.

В своих всеподданнейших отчетах Т. И. Филиппов неоднократно критиковал существующую систему контроля над строительными расходами. В отчете за 1895 г. он писал о слишком позднем поступлении расценочных ведомостей в совещание при Министерстве путей сообщения. Поэтому, несмотря на явно завышенные расценки на некоторые вилы работ, Государственный контроль уже не в состоянии был что-либо изменить. В еще большей степени этой возможности были лишены держатели акций железнодорожных обществ. Т. И. Филиппов не согласился с мнением о том, что «акционеры должны считаться первыми и лучшими ревизорами действий строителей». Он указал на многочисленные примеры нарушения правлениями тех пунктов уставов компаний, которые регламентировали проведение строительных работ. По словам государственного контролера, «лица, распоряжающиеся строительными операциями железнодорожных обществ, ищут не доходности всего предприятия, а ближайших выгод от реализации капиталов и от производства строительных работ и заинтересованы гораздо более в возможном расширении работ и увеличении их стоимости, нежели в будущих дивидендах акционеров». Напротив этого абзаца Николай II написал: «Конечно».

«Нет оснований предполагать, — говорилось далее в отчете, — чтобы и в будущем расценочные ведомости составлялись своевременнее и добросовестнее, так как строители вполне уверены, что определить действительную стоимость сооружения по окончании его будет совершенно невозможно и что правительству волей-неволей придется примириться с совершившимся фактом, во сколько бы ни определилась стоимость постройки по отчету». Т. И. Филиппов предложил установить прямой надзор за всеми строительными работами, которые ведутся компаниями при участии или содействии правительства.

Глава контрольного ведомства обратил особое внимание императора на убыточность частных дорог для казны в результате выдачи приплат по гарантии и перерасходов железнодорожных обществ на сооружение новых линий. Он отметил также, что широкое строительство частных дорог создаст в будущем опасную конкуренцию казенной сети. Компании построят дороги на выгодных направлениях и создадут кратчайшие пути между местностями, которые обслуживаются казенными линиями, будут перехватывать у них грузы и лишать государство значительного дохода. В заключение Т. И. Филиппов подчеркнул, что «сосредоточение железнодорожного строительства и эксплуатации в руках правительства наиболее соответствовало бы государственным интересам». Император наложил резолюцию: «Это тоже и мое мнение»141.

Таким образом, Т. И. Филиппов поставил под сомнение целесообразность системы «смешанного» железнодорожного хозяйства. Одобрительные высочайшие резолюции на полях отчета заставили министров финансов и путей сообщения представить в Комитет министров свои объяснения по поводу критических замечаний государственного контролера. С. Ю. Витте в записке от 17 января 1897 г. признал заявление Т. И. Филиппова об убыточности частных дорог для казны справедливым только для периода царствования Александра III. С тех пор ситуация в железнодорожном хозяйстве кардинально изменилась: нерентабельные общества ликвидированы; деятельность существующих компаний строго регламентирована; в их уставах зафиксировано обязательство возмещать приплаты по гарантии отчислениями из чистого дохода, а в случае выкупа линий в казну — удержанием долга из суммы разницы между наивысшей выкупной суммой и наименьшей суммой гарантированного капитала; государство принимает значительное участие в прибылях компаний.

По словам министра финансов, в настоящее время сооружение частных дорог, за исключением Вологодско-Архангельской, ведется без всяких пособий от казны и сумма капитального долга по правительственной гарантии не возрастает. Министр финансов не отрицал, что эксплуатация новых частных линий отвлекает часть грузов, перевозимых по казенным дорогам. Однако, по его мнению, этот ущерб с избытком компенсируется ростом движения по казенным линиям вследствие общего расширения железнодорожной сети. Он признал нежелательность начала строительных работ до утверждения расценочных ведомостей, но при этом указал на затруднительность подобного порядка для железнодорожных обществ.

С. Ю. Витте подчеркнул, что обширность территории империи, разнообразие ее местных условий и огромный объем капиталовложений, необходимых для сооружения сети дорог, не позволяют вести строительство только за счет казенных средств. «Кроме того, — продолжал он, — частное железнодорожное хозяйство, свободное от тех формальностей, которыми неизбежно обставляется хозяйство казны, легче приспособляется к особым условиям и требованиям прорезываемых дорогами регионов и по той уже причине, — побуждаемое выгодами акционеров, — более способно к инициативе, введению улучшений и производству всякого рода опытов и усовершенствований, которые впоследствии делаются достоянием всей сети. Поэтому существование наряду с казенным частного хозяйства служит одной из дополнительных гарантий в успешном ходе всего железнодорожного дела в стране»142.

Министр путей сообщения М. И. Хилков в объяснительной записке от 27 января 1897 г. также признал нереальным требование государственного контролера об обязательном утверждении расценочных ведомостей накануне начала строительства. По его мнению, подобный порядок мог отрицательно отразиться на ходе сооружения дороги, так как стоимость работ зачастую выясняется только в их процессе. Относительно конкуренции частных дорог с казенными М. И. Хилков заметил, что вопрос о строительстве каждой линии всякий раз решается в путейском ведомстве при самом тщательном учете ее экономической целесообразности, а затем вопрос с этой же точки зрения рассматривается в Соединенном присутствии Департамента государственной экономии и Комитета министров143

Ознакомившись с обеими записками, государственный контролер составил на них отзывы. Он отверг доводы С. Ю. Витте и М. И. Хилкова в пользу представления расценочных ведомостей после начала строительных работ: «Своевременно и осмотрительно составленные и в установленном законом порядке утвержденные расценки служат для правительства единственным ручательством того, что гарантируемые им строительные займы будут заключены в размере, не слишком превышающем действительную потребность, что на полученные этими займами капиталы будут произведены действительно полезные стране сооружения и при этом не будет допущено излишней роскоши и переплат».

Т. И. Филиппов оспорил утверждение министра финансов о выполнении компаниями финансовых обязательств перед казной. Он писал, что и ранее положение о возмещении приплат по гарантии было зафиксировано в уставах обществ, но не предотвратило накопления огромных долгов казне. Доходы, получаемые государством в результате участия в прибылях частных линий, незначительны по сравнению с дивидендами акционеров. Государственный контролер повторил свое заявление о предпочтительности казенного строительства железных дорог144.

Соображения Т. И. Филиппова обсуждались в Комитете министров 22 апреля 1897 г. Участники заседания пришли к выводу, что предварительное составление и утверждение расценок было бы идеальным вариантом, но настаивать на этом в каждом отдельном случае «значило бы в пользу буквенного соблюдения формальных требований жертвовать интересами живого дела». По общему мнению членов Комитета, цены на строительные работы могли определяться лишь предположительно и на практике неизбежно должны были корректироваться. М. И. Хилков заявил, что расценочные ведомости представлялись компаниями не только не поздно, но зачастую слишком рано, поэтому всякий раз отсутствовала уверенность в правильности сделанных расчетов.

С. Ю. Витте в своем выступлении подчеркнул, что именно за годы его пребывания на посту министра финансов казенное хозяйство стало преобладающим на железнодорожном транспорте и в настоящий момент охватывает 67% всей сети. Самая протяженная в мире Сибирская магистраль строится на средства казны. Однако финансовое ведомство всегда выступало за приоритет государства только в тех случаях, когда признавало это целесообразным. «Высказываясь поэтому в пользу системы смешанного железнодорожного строительства, — записано в журнале заседания, — он, статс-секретарь Витте, считает наиболее целесоответственным строить распоряжением казны или выкупать те линии, которые или не могут привлечь достаточно частных капиталов, или же имеют для правительства особенно важное значение. Напротив, частной инициативе должно быть предоставлено сооружение и эксплуатация во всех тех случаях, где возможно рассчитывать на успешное ее применение». Члены Комитета согласились с доводами министра финансов. 5 мая Николай II утвердил журнал заседания и наложил резолюцию: «Вполне разделяю этот взгляд»145.

Соединенное присутствие Комитета министров и Департамента государственной экономии в мае 1897 г., апреле и мае 1898 г. по настоянию С. Ю. Витте отклонило предложения Государственного контроля об установлении надзора за строительством линий Москва—Виндава и Дно—Витебск (Общество Московско-Виндаво-Рыбинской железной дороги), Павелец—Москва и Данков—Смоленск (Общество Рязанско-Уральской железной дороги), Киев— Полтава (Общество Московско-Киево-Воронежской железной дороги). На этих заседаниях вновь разгорелись споры об оптимальных сроках представления и утверждения расценочных ведомостей146.

Поддержка точки зрения министра финансов в правительственных кругах во многом объяснялась эффективностью «смешанной» системы. В 1890-е гг. заметно повысились доходы преобразованных железнодорожных обществ и дивиденды акционеров. Правления своевременно вносили платежи в счет участия казны в прибылях и по гарантированным правительством капиталам. С 1895 по 1899 гг. казна регулярно получала прибыль от эксплуатации частных и казенных дорог (максимальный годовой размер этой прибыли в 1896 г. составил 11,3 млн. руб.). Дотации правительства на поддержку железнодорожного хозяйства, которые ранее имели тенденцию к возрастанию, с начала 1890-х гг. стали сокращаться и в 1894 г. составили всего 4,1 млн. руб.

Однако в конце 1890-х гг. ситуация на частных линиях ухудшилась: чистый доход сократился, правления компаний в ряде случаев проявили «недостаточную хозяйственность» и столкнулись с серьезными финансовыми трудностями. С 1900 г. железнодорожный транспорт вновь стал приносить убытки (в 1902 г. — 45 млн. руб.). Дефицитность сети была связана со строительством фактически бездоходных дорог стратегического назначения, нарушением принципов железнодорожной тарификации, а также зачастую нерациональным расходованием средств при сооружении и эксплуатации линий147.

Это позволяло Государственному контролю настаивать на усилении надзора за сооружением новых дорог. Т. И. Филиппов и его преемник П. Л. Лобко продолжали в своих отчетах указывать на несовершенство порядка рассмотрения расценочных ведомостей148. «Такое положение дела частного железнодорожного строительства, — писал Т. И. Филиппов в отчете за 1898 г., — не может быть признано нормальным: ни в какой другой области нашего финансового хозяйства частным лицам не предоставлено бесконтрольно расходовать суммы, ответственным за которые, хотя бы под видом гарантии определенного на них дохода, является правительство». Он вновь призвал установить надзор за строительством частных дорог. Аргументы государственного контролера подействовали на Николая II. Он отозвался резолюцией: «Следует серьезно обсудить этот вопрос»149.

Т. И. Филиппов в полной мере воспользовался высказанной волей самодержца. 30 сентября 1899 г. Комиссия о новых железных дорогах рассматривала вопрос о разрешении Обществу Московско-Виндаво-Рыбинской железной дороги приступить к сооружению участка Петербург—Дно. Представители Государственного контроля Н. П. Аксаков и И. В. Жарновский потребовали, учитывая получение компанией казенной субсидии, ввести прямой надзор как за строительством участка, так и за эксплуатацией всех принадлежащих Обществу линий. Это вызвало протест присутствовавших на заседании представителей правления. Члены комиссии пришли к мнению, что обсуждение подобного вопроса находится за пределами ее компетенции, и признали целесообразным передать его на рассмотрение в Соединенное присутствие Комитета министров и Департамента государственной экономии150.

На заседании Соединенного присутствия 16 ноября 1899 г. С. Ю. Витте и М. И. Хилков не стали возражать против надзора за строительными работами на линии Петербург—Дно, тем более, что правление согласилось подчиниться этому решению. Но, как они отметили, установление контроля над эксплуатацией всех линий компании не вызывается необходимостью и должно быть отложено вплоть до принципиального решения вопроса о контроле над эксплуатационными оборотами частных линий.

Замещавший Т. И. Филиппова товарищ государственного контролера А. П. Иващенков заявил, что «существующая неполнота организации правительственного наблюдения за оборотами частных железных дорог уже обратила на себя внимание Государственного контроля, коим в настоящее время вырабатываются новые по сему предмету правила, дающие правительственному надзору более широкую сферу воздействия». Соединенное присутствие постановило ввести контроль над строительством участка Петербург—Дно, не касаясь общего вопроса о надзоре за эксплуатацией частных линий151. Тем не менее это была первая частичная победа контрольного ведомства в борьбе за восстановление своих прежних позиций.

Вскоре Соединенное присутствие приняло и другие решения. 31 марта 1900 г. с согласия министров финансов и путей сообщения был установлен надзор за строительством Варшавско-Калишской линии Общества Варшавско-Венской железной дороги, 14 июня того же года — за строительством ветви Лодзь—Колюшки Общества Лодзинской фабричной железной дороги152. П. Л. Лобко считал необходимым также установить контроль над эксплуатацией дорог. В отчете за 1899 г. он указал, что «за оборотами всех частных железнодорожных предприятий правительству необходимо иметь постоянное и внимательное наблюдение». Император согласился: «Совершенно справедливо»153.

Одобрительная резолюция Николая II позволила государственному контролеру вновь заявить о правах своего ведомства. 27 февраля и 20 марта 1901 г. Соединенное присутствие рассматривало представление министра путей сообщения о разрешении Обществу Рязано-Уральской железной дороги осуществить выпуск гарантированных правительством облигаций для оплаты перерасхода при строительстве нескольких линий. П. Л. Лобко поддержал предложение М. И. Хилкова, но потребовал установления прямого надзора за эксплуатационными оборотами Общества. Он мотивировал это неудовлетворительным состоянием дел компании, которая с 1897 г. получала ежегодные приплаты по гарантии чистого дохода и допускала перерасход на строительство вопреки утвержденным расценочным ведомостям. П. Л. Лобко сослался на право государственного контролера по закону 13 июня 1884 г. ходатайствовать перед Комитетом министров о распространении прямого надзора на частные линии. Он напомнил также о неудавшейся попытке Т. И. Филиппова в конце 1891 г. — начале 1892 г. установить контроль над строительными работами Общества.

С. Ю. Витте не возражал против обсуждения вопроса о надзоре за эксплуатационными оборотами всех частных линий в том случае, если государственный контролер представит соответствующий проект. Но применять подобную меру только к Обществу Рязано-Уральской железной дороги он считал недопустимым. По словам министра финансов, высочайшую резолюцию на отчете государственного контролера за 1899 г. следовало трактовать применительно ко всем частным дорогам.

Председатель Департамента государственной экономии Д. М. Сольский (1893—1905 гг.) указал на необходимость различать два вида контроля на частных дорогах. Его поддержали другие члены Соединенного присутствия. По их мнению, надзор за строительными работами приносит несомненную пользу как казне, так и акционерам компании. Осуществление контроля над эксплуатацией представляет собой гораздо более сложный вопрос, который требует тщательной разработки с целью выяснения объема, форм и условий применения системы надзора. Соединенное присутствие разъяснило, что законы 13 июня 1884 г. и 8 июля 1889 г. регулировали отношения правительства к железнодорожным обществам по гарантиям и ссудам, но не имели в виду участие казны в прибылях. Современные компании ведут все дела на свои средства и могут быть поставлены под прямой надзор только с их согласия или при наличии в уставе соответствующего пункта. «Не отрицая значения контрольного наблюдения в смысле предупреждения и пресечения отдельно наблюдаемых нежелательных явлений, — подчеркивалось в журнале заседания, — Соединенное присутствие остается при мысли о необходимости соблюдения всемерной осторожности в его применении к деятельности самостоятельных железнодорожных обществ, дабы в стремлениях пользы не нанести, попутно, делу скрытого и потому непоправимого вреда, то есть остановить только что вновь начавшийся прилив к этого рода предприятиям частной, не требующей правительственного ручательства, инициативы, коей присуще работать в условиях наиболее простых и чуждых формализма».

Соединенное присутствие постановило учредить надзор за строительными работами Общества Рязано-Уральской железной дороги. Государственному контролеру было предоставлено право по соглашению с министрами финансов и путей сообщения ходатайствовать о распространении действия этого пункта на другие частные дороги при сооружении ими новых линий за счет гарантированных казной капиталов. Отныне в уставы железнодорожных компаний должен был включаться пункт о подчинении строительных работ правительственному контролю. Соединенное присутствие признало также необходимым разработать общее положение о надзоре за эксплуатацией частных линий. 8 апреля 1901 г. постановление утвердил император154.

П. Л .Лобко поручил генерал-контролеру Департамента железнодорожной отчетности подготовить изменения и дополнения, которые следовало внести в закон 13 июня 1884 г. о контроле над эксплуатационными оборотами. Перед Департаментом была поставлена задача учесть финансовое состояние компаний и определить критерии для установления прямого надзора. В отчете за 1900 г. государственный контролер информировал императора о своем намерении отправить впоследствии проект на отзыв министрам финансов и путей сообщения, а затем представить его в Соединенное присутствие155.

Государственный контролер постарался в максимальной степени распространить действие нового закона на сооружение частными обществами новых линий. В последующие годы почти все строительные работы оказались под надзором контрольного ведомства156. «Прежняя система бесконтрольного расходования железнодорожными обществами гарантированных правительством капиталов, против которой мой предместник и я вели неустанную борьбу, — писал П. Л. Лобко в отчете за 1902 г., — ныне отживает свой век, хотя с последствиями ее придется, по-видимому, считаться еще долго». Вместе с тем он продолжал критиковать порядок разрешения строительных работ. По его словам, закон 8 июля 1889 г. будет оставаться «мертвой буквой» до тех пор, пока Государственный контроль всякий раз не будет своевременно информирован о начале строительства157. В отчете за 1905 г. П. Л. Лобко писал, что «расценочные ведомости на постройку железных дорог составляются на основании предварительных изысканий и общих предположений без более подробной разработки проектов; в зависимости от этого и самое количество работ заносится в расценки приблизительно, и единичные цены на работы определяются гадательно»158.

Мнение контрольного ведомства было поддержано Вторым департаментом Государственного совета, который с 1906 г. ведал делами частного железнодорожного строительства159. 22 ноября 1907 г. на его заседании рассматривался вопрос об увеличении облигационного капитала Общества Московско-Виндаво-Рыбинской железной дороги в связи с перерасходом средств при сооружении линий Москва—Крейцбург, Туккум—Виндава и Дно—Новосокольники. В ходе обсуждения было указано на «нежелательность и ненормальность» перерасходов сумм, предусмотренных расценочными ведомостями, поскольку подобные случаи нарушают все расчеты, касающиеся доходности новых линий. Члены Департамента отметили недостаточность надзора контрольного ведомства за «хозяйственностью» строительных работ общества. «Ввиду этого, — подчеркивалось в журнале заседания, — Департамент считает нужным обратить внимание министра путей сообщения и государственного контролера на необходимость принять зависящие от них меры к устранению на будущее время постоянно возникающих при постройке железных дорог перерасходов против исчисленных по расценочным ведомостям на их сооружение кредитов, в случае же неизбежности таких перерасходов представлять одновременно с ходатайством подлежащего общества о разрешении дополнительного выпуска гарантированных правительством облигаций на покрытие этих перерасходов удостоверение контрольного учреждения в том, что все расходы по постройке, кои были произведены в преувеличенном против расценочной ведомости размере, подлежащим образом проверены и признаны правильными».

Товарищ государственного контролера А. И. Николаев уведомил председателя Второго департамента Н. П. Петрова о том, что как раз на линиях этого общества отсутствовал надзор за строительными работами. В журнал заседания были внесены необходимые изменения160. Тем не менее позиция Второго департамента по этому вопросу стала весомым аргументом для Государственного контроля в его стремлении расширить свое влияние на частных дорогах.

Надзор за строительством осуществлялся в соответствии с правилами, которые разрабатывались для каждой новой линии межведомственной комиссией при Департаменте железнодорожной отчетности на основе «Правил» 22 декабря 1889 г. и 26 декабря 1892 г. В мае 1909 г. государственный контролер П. А. Харитонов обратился к министру финансов В. Н. Коковцову (1906—1914 гг.) и министру путей сообщения С. В. Рухлову (1909—1915 гг.) с предложением выработать общие правила для всех линий, которые сооружаются за счет гарантированных казной капиталов. Он мотивировал это тождественностью пунктов уставов обществ об организации надзора. В качестве основы государственный контролер рекомендовал использовать недавно утвержденные правила надзора за строительством Северо-Донецкой железной дороги. Оба министра ответили согласием161.

Новые «Правила» были утверждены 20 июля 1909 г. По справедливому замечанию П. А. Харитонова, они не содержали ничего нового по сравнению с «Правилами», действовавшими с 1889 г.162 В первом пункте, как и ранее, содержалось принципиально важное положение об обязанности Департамента железнодорожной отчетности и местных контрольных частей наблюдать за тем, чтобы «железнодорожная администрация, местная и центральная, принимала все меры к выгодному и хозяйственному выполнению работ и заготовлений по постройке железной дороги»163. В том же году «Правила» были распространены на строительные работы обществ Ейской, Гербы-Келецкой, Армавир-Туапсинской железных дорог и линию Одесса—Бахмач Общества Московско-Киево-Воронежской железной дороги, которые ранее контролировались на основе «сепаратных» правил164. В следующем году пункт о надзоре был включен в уставы учрежденных обществ Троицкой, Подольской, Кахетинской и Коканд-Наманганской железных дорог, а также в дополнения к уставам обществ Волго-Бугульминской и Владикавказской железных дорог165. К 1912 г. «Правила» действовали на 16 сооружаемых линиях.

Единодушие между ведомствами продолжалось недолго. В 1910 г. финансовое и путейское ведомства согласились на распространение «Правил» на постройку линии Люберцы—Арзамас Общества Московско-Казанской железной дороги и моста через Волгу у г. Свияжска лишь при условии исключения из «Правил» пункта о праве Государственного контроля наблюдать за хозяйственной стороной строительных работ166. В результате продолжительной ведомственной переписки дело решилось в пользу контрольного ведомства. Но, как подчеркивал П. А. Харитонов в отчете за 1910 г, «с принципиальной стороны вопрос этот остается открытым»167.

Разногласия проявились и при обсуждении в «верхах» представления В. Н. Коковцова об изменении условий учреждения железнодорожных обществ. Министр финансов стремился дополнить принятый 10 июня 1905 г. закон о привлечении частных капиталов в строительство дорог и предоставлении компаниям новых льгот168. П. А. Харитонов в отзыве на проект от 26 ноября 1909 г. указал на расхождение «Правил» 20 июля 1909 г. с уставами железнодорожных обществ, статьи которых весьма неопределенно отражали круг прав и обязанностей Государственного контроля. Он заметил, что подобное несоответствие при применении «Правил» на практике вызывает всевозможные недоразумения. П. А. Харитонов предложил включить в законопроект положение, в соответствии с которым осуществлялся бы надзор за сооружением новых линий. Это положение текстуально почти совпадало с первым пунктом «Правил», определявшим полномочия контрольных органов.

Министр финансов в дополнительных соображениях, представленных в Совет министров, согласился с предложениями П. А. Харитонова в целом, но выступил против формулировки о праве Государственного контроля наблюдать за «хозяйственностью» строительных работ. По его словам, «с одной стороны, это послужило бы ограничением свободы действий железнодорожных предприятий в той области, в которой от частной предприимчивости возможно ждать особого проявления, а с другой — послужило бы к умалению ответственности строителей за могущие оказаться промахи, так как при проектируемом Государственном контроле порядке все действия строителей могут быть предпринимаемы лишь по одобрении их с точки зрения хозяйственности и выгодности Государственным контролем. Кроме того, подобное распространение функций Контроля не может не вызвать затруднений в деле привлечения частной предприимчивости, для каковой цели создается рассматриваемый закон». С точки зрения В. Н. Коковцова, задача контроля должна была сводиться только к наблюдению за тем, чтобы при сооружении дорог платежи за работы и поставки производились из строительного капитала в соответствии с утвержденными расценочными ведомостями.

Совет министров под председательством П. А. Столыпина 15 июня 1910 г. решил вопрос в пользу финансового ведомства. В журнале заседания было записано, что «Совет министров предпочел сохранить в будущем законе предусмотренное в высочайше утвержденных 8 апреля 1901 г. условиях постройки частных железных дорог общее по рассматриваемому вопросу указание на то, что правила контрольного надзора за железнодорожными постройками устанавливаются по соглашению государственного контролера с министрами финансов и путей сообщения169.

29 октября 1910 г. П. А. Харитонов направил П. А. Столыпину записку с протестом против этого решения. «Ограничение деятельности Государственного контроля лишь наблюдением за соответствием расходов частных железнодорожных обществ с расценочными ведомостями, — утверждал он, — исключает целесообразность самой операции контрольного надзора. При таких условиях отпадает надобность в самой организации контрольного надзора, ибо наблюдение за тем, чтобы платежи производились лишь за работы и поставки, предусмотренные подлежащей расценочной ведомостью, составляет одну из обязанностей строительно-технической инспекции; но это наблюдение вовсе не так сложно, чтобы организовать для него двойной надзор. Ввиду этого отрицать за Государственным контролем право наблюдения за хозяйственным выполнением строительных операций неправильно по самому существу дела».

П. А. Харитонов признал необоснованными опасения министра финансов о стеснении частной предприимчивости в железнодорожном строительстве. Он подчеркнул, что предложения Государственного контроля по рациональному ведению работ и организации поставок не являются обязательными для компаний, а лишь заставляют как правления, так и Министерство путей сообщения обратить внимание на отмеченные недостатки. Относительно «умаления» ответственности строителей за возможные промахи государственный контролер указал, что едва ли вообще можно говорить об ответственности компаний. «При нашей системе железнодорожного строительства (за счет гарантированных правительством займов), — писал он, — такая ответственность не имеет реального значения, ибо, в конце концов, за допускаемые частными железнодорожными обществами промахи обыкновенно приходится расплачиваться той же казне». П. А. Харитонов сослался на то, что его мнение разделяет Второй департамент Государственного совета, который в первой половине 1910 г. утвердил дополнения к уставам обществ Владикавказской и Волго-Бугульминской железных дорог о праве Государственного контроля наблюдать за «хозяйственностью» строительных работ170.

Однако Совет министров не изменил свое решение. Особый журнал от 15 июня и 16 ноября был утвержден императором 9 декабря 1910 г.171 Тем самым правительство отказалось санкционировать расширение сферы компетенции Государственного контроля и лишь подтвердило его прежние полномочия. Но контрольное ведомство получило сильную поддержку от Государственной думы, которая требовала коренной реформы Государственного контроля. Дума предлагала выделить это ведомство из состава Совета министров, организовать его деятельность на принципах независимости, самостоятельности и несменяемости чиновников, подчинить его юрисдикции все ведомства без исключения, установить его тесную связь с законодательными учреждениями при обсуждении и утверждении бюджета. Большое значение придавалось надзору за частным железнодорожным строительством для охраны интересов казны172.

20 и 23 ноября 1910 г. в Бюджетной комиссии Думы состоялось слушание доклада о смете расходов Государственного контроля на 1911 г. Комиссия признала необходимым, чтобы «ведомство вошло в обсуждение вопроса как об усилении контроля на строящихся за счет гарантированных облигационных капиталов частных железных дорог, так и о желательности введения в той или иной форме контроля при эксплуатации». П. А. Харитонову было указано на желательность введения правительственных директоров от Государственного контроля в правления всех частных обществ173. 17 марта 1911 г. решение Бюджетной комиссии было утверждено Государственной думой174.

С этого момента в контрольном ведомстве началась разработка общего закона о контроле над деятельностью железнодорожных обществ. В отчете за 1910 г. П. А. Харитонов признал факт улучшения дел в частном железнодорожном хозяйстве и сокращения расходов казны по гарантии капиталов. «Тем не менее, — писал он, — ввиду приближения срока выкупа некоторых частных железных дорог, представляется в иных случаях вполне целесообразным образование контрольных частей для наблюдения за эксплуатационными оборотами частных железных дорог, так как от правильности показания сих оборотов зависит выкупное вознаграждение». Государственный контролер предполагал переработать «применительно к современным требованиям» все предшествующее законодательство (начиная с 1884 г.) и кодифицировать его в одном акте175.

В конце ноября 1911 г. Департамент железнодорожной отчетности сделал запрос правлениям компаний по поводу применения на частных линиях «Правил» 20 июля 1909 г. Подавляющее большинство отзывов были отрицательными. Авторы указывали на неясность некоторых пунктов, чрезмерное ограничение прав обществ, зафиксированных в уставах, неопределенность взаимоотношений органов контроля и инспекции, излишнее вмешательство местного контроля в чисто технические вопросы и др. По утверждению представителей Общества Московско-Казанской железной дороги, «Правила» весьма далеки от совершенства, так как «частью недостаточно определенно устанавливают права и обязанности сторон, допуская возможность личного произвола, частью вторгаются в неподлежащую, казалось бы, Контролю область управления делом, ограничивая его необходимую для успеха дела самостоятельность». В отзыве Общества Московско-Киево-Воронежской железной дороги подчеркивалось, что «представитель Контроля, не будучи ответственным распорядителем дела и даже не обладая соответственным цензом, является фактически хозяином в постановке разных вопросов постройки». По мнению правления Общества Армавир-Туапсинской железной дороги, задача контроля должна заключаться в наблюдении за строительством без права вмешательства в ход работ. Если же «контролирующие учреждения» обладают правом отдавать хозяйственные распоряжения, то необходимо указать в «Правилах», что они должны нести долю ответственности за такие указания, следствием которых могут стать убытки и всевозможные упущения при сооружении дорог176.

Однако эти замечания мало повлияли на позицию контрольного ведомства. Проект «Положения о надзоре Государственного контроля за оборотами железнодорожных обществ» был подготовлен к началу 1912 г. В нем ставилась задача ликвидировать разделение контрольных функций между Департаментом железнодорожной отчетности, который курировал строительные работы компаний и руководил местными контрольными частями, и Комиссией по проверке эксплуатационных отчетов. За Департаментом предполагалось оставить только контроль над казенным железнодорожным хозяйством, которое, по сравнению с частным, имело свою специфику.

Согласно проекту, Комиссия преобразовывалась в единый межведомственный ревизионный орган на частных линиях и наделялась правами департамента в составе Государственного контроля. Надзору подлежали все дороги компаний, в той или иной форме пользующихся финансовой поддержкой государства. Однако по соглашению между главами трех ведомств могли проверяться также эксплуатационные и строительные отчеты обществ, не имеющих обязательств перед казной. Комиссии подчинялись местные контрольные части, которые, как и ранее, учреждались для прямого надзора за эксплуатацией дорог и строительными работами. Проект содержал пункт о праве контрольных органов давать заключения о хозяйственных распоряжениях правлений и администрации дорог. Важное место в системе надзора отводилось директорам от Государственного контроля, которые включались в состав правлений всех компаний177.

В марте—июне 1912 г. проект рассматривался межведомственной комиссией при контрольном ведомстве под председательством члена Совета Государственного контроля И. В. Жарновского. В ее работе приняли участие три председателя правлений железнодорожных обществ — А. А. Абрагамсон, Н. С. Островский и Ф. И. Шмидт. Комиссия обратила внимание на изменения в состоянии частных дорог. В 1880-е гг. почти вся сеть находилась в руках железнодорожных обществ, которые пользовались казенной гарантией чистого дохода и не были заинтересованы в рациональном ведении своих дел. Именно это и стало причиной введения правительственного надзора. Ко времени работы комиссии приплаты по гарантии получало лишь Общество Рязано-Уральской железной дороги, но и оно уже предполагало отказаться от помощи казны. Тем не менее решение Государственной думы о подготовке нового закона было признано вполне обоснованным. «Действительно, — отмечалось в журнале заседаний комиссии, — с ростом частного строительства возможен возврат к прежнему положению, когда обычные средства контрольного надзора явятся недостаточными и потребуется применение чрезвычайной меры, на каковой случай желательно иметь готовые правила».

При обсуждении проекта представители компаний заявили о «стеснительности» надзора за строительством, которое зачастую представляет собой множество мелких работ, разбросанных по всей линии. Они предложили устанавливать контроль лишь в том случае, если для руководства этими работами специально учреждается строительное управление или если строительство сосредоточено на одном участке. Председатели правлений подчеркнули также, что в деятельности железнодорожных обществ приемлемы все виды последующей ревизии, но предварительная ревизия, одним из видов которой является контроль за эксплуатационными оборотами, ограничивает самостоятельность компаний.

Предпринимателей поддержали представители Министерства финансов. Они выступили против контроля над эксплуатацией, «так как установление непрерывного вмешательства в распорядительную деятельность администрации частной железной дороги уничтожило бы идею частного хозяйства, и самое существование частных железных дорог при таких условиях утратило бы всякий смысл». Подобная форма контроля шла вразрез с правительственной политикой по привлечению в железнодорожное строительство частных капиталов. По мнению представителей финансового ведомства, существующий порядок ревизии эксплуатационных отчетов вполне достаточно ограждал интересы казны.

Члены комиссии от Министерства путей сообщения не согласились с аргументами противников проекта и присоединились к точке зрения Государственного контроля. По словам представителей обоих ведомств, в тот момент, действительно, не было необходимости водить надзор за эксплуатацией на действующих частных линиях. «Тем не менее, — утверждали они, — следует иметь в виду, что такое сравнительно благополучное положение может измениться к худшему, особенно если принять во внимание, что за последнее время возникло и, несомненно, еще возникнет в будущем целый ряд новых железнодорожных обществ с гарантированным правительством капиталами». Представители контрольного и путейского ведомств подчеркнули, что только с помощью проверки отчетов невозможно обеспечить эффективный контроль над эксплуатацией. Вполне очевидно, что если правительство предоставляет частному капиталу льготы, то оно вправе установить надзор за эксплуатационными оборотами железнодорожных обществ. К этой точке зрения присоединились большинство членов комиссии. Правда, они отчасти разделяли опасения министра финансов о чрезмерном вмешательстве контрольных органов в дела компаний, но полагали, что эту угрозу можно предотвратить с помощью соответствующих статей закона и инструкций Государственного контроля, определяющих порядок проведения ревизий178.

Инициатива контрольного ведомства взволновала весь «железнодорожный мир». 16 марта 1912 г. председатели правлений наиболее крупных обществ представили министру финансов коллективный отзыв о проекте «Положения». Они выдвинули принципиальные возражения по всем основным пунктам: 1) расширение ревизионных прав Комиссии по проверке отчетов и распространение их на хозяйственную деятельность администрации дороги противоречит «основаниям частного железнодорожного хозяйства»; 2) практика не подтвердила пользу участия правительственных директоров в правлениях, поэтому уставы вновь учреждаемых обществ уже не предусматривают существования этого института; 3) местный надзор за строительными работами ведется на основе «Правил» 20 июня 1909 г., которые являются «тормозом для успеха дела в тех частях, которые дают контролю право вмешиваться в хозяйственную и техническую сферу действий администрации»; 4) введение контроля над эксплуатацией, «противореча основаниям частного железнодорожного хозяйства», «парализует возможность его успеха и лишает тем самым частные дороги права на существование рядом с казенными, права, однако, признанного и признаваемого правительством».

Авторы отзыва ссылались на позицию министров финансов Н. Х. Бунге, И. А. Вышнеградского и С. Ю. Витте, которые отмечали ряд преимуществ частных дорог перед казенными. Между тем проект предполагал «ввести непосредственное соучастие и вмешательство неответственных чинов Контроля во все хозяйственные и административные предположения и распоряжения обществ». Это противоречило уставам компаний и нарушало их права как юридических лиц, поскольку подобный закон не мог быть введен в действие без согласия акционеров. Наконец, цель проекта препятствовала проведению в жизнь закона 10 июля 1905 г. о привлечении частных капиталов в железнодорожное строительство. Председатели правлений, не отрицая возможности последующего контроля, в очередной раз категорически высказались против применения предварительного контроля, который «неминуемо должен привести к полному расстройству хозяйства и даже к невозможности существования частных железных дорог»179.

В апреле 1912 г. в «Известиях собрания инженеров путей сообщения» появилась статья Е. В. Корша под названием «Новые тиски», в которой автор резко осудил замыслы Государственного контроля. «Этот проект, — утверждал он, — является смелой попыткой подчинить частное железнодорожное строительство и эксплуатацию частных железных дорог тому именно контрольному надзору, в тисках которого уже два десятка лет буквально задыхаются казенные железные дороги». Е. В. Корш писал, что председатели правлений «примут все возможные и доступные им меры к ограждению руководимых ими обществ от угрожающей последним беды». Он полностью поддержал их критический отзыв, который, по его словам, «рисует такую яркую и убедительную картину неизбежных последствий осуществления контрольного проекта, что неприемлемость последнего вырисовывается с полной очевидностью»180.

Под давлением министра финансов В. Н. Коковцова, который в 1911 — 1914 гг. занимал также пост председателя Совета министров, государственный контролер пошел на компромисс. В новом варианте проекта, подготовленном к осени 1913 г., были сделаны существенные уступки. Контроль над эксплуатационными оборотами признавался исключительной и временной мерой, которая должна применяться только в случае нарушения законов или уставов компаний, а также совершения действий, наносящих ущерб казне. Контрольные органы не имели права вмешиваться в хозяйственные распоряжения администрации и лишь следили за соблюдением финансовых интересов государства.

Прямой надзор за эксплуатацией устанавливался на срок не менее полутора лет по представлению государственного контролера, согласованному с министрами финансов и путей сообщения. Он осуществлялся не местной контрольной частью, а командируемой Государственным контролем подкомиссией, в состав которой могли входить также представители финансового и путейского ведомств. Подкомиссия обладала правом предварительной и фактической ревизии дел администрации дороги и подчиненных ей структур. Из проекта был исключен пункт о директорах от Государственного контроля в правлениях компаний. Остальные положения П. А. Харитонову удалось отстоять.

В ноябре 1913 г. проект поступил на отзыв в министерства финансов и путей сообщения. Вскоре были получены положительные отзывы В. Н. Коковцова и С. В. Рухлова. 4 июня 1914 г. государственный контролер внес проект в Совет министров. В своем представлении П. А. Харитонов отметил, что в настоящее время надзор за более чем сорока действующими железнодорожными компаниями основывается «на отдельных постановлениях, содержащихся в железнодорожных уставах, недостаточно согласованных между собой, и на отдельных узаконениях, не охватывающих всей области наблюдения Государственного контроля за частными железными дорогами». Поэтому «установление порядка и правил контрольного надзора над частными железными дорогами силой общего закона представляется существенно необходимым»181. Однако вскоре началась война, и обсуждение вопроса было отложено. События 1917 г. окончательно разрушили планы Государственного контроля.



* * *

Причиной проведения контрольно-финансовых мероприятий было состояние сети железных дорог, созданной акционерными обществами при финансовой поддержке государства. Отрицательные последствия «концессионной горячки» 1860-х — 1870-х гг. свидетельствовали об опасности попыток правительства в кратчайший срок преодолеть экономические трудности, сделав ставку на стимулирование фактически бесконтрольного частного предпринимательства. Принципиальный отказ правительства от вмешательства во внутренние дела компаний способствовал возникновению глубокого кризиса железнодорожного транспорта, который с особой силой проявился во второй половине 1870-х гг. Существование частного железнодорожного хозяйства, широко финансируемого казной и не контролируемого государством, было аномалией для традиций экономической политики России. Целью железнодорожных реформ, проведенных в царствование Александра III, было восстановление регулирующей функции государственной власти в одной из важнейших отраслей экономики.

Частью этих преобразований были контрольно-финансовые мероприятия. В их проведении участвовали три ведомства — Министерство путей сообщения, Министерство финансов и Государственный контроль. Каждое из этих трех учреждений, исходя из собственных соображений о путях реформирования железнодорожного хозяйства, стремилось максимально расширить свои контрольные функции на частных линиях. Контрольно-финансовые мероприятия проводились в обстановке острой межведомственной борьбы, поражение в которой потерпело Министерство путей сообщения, уступившее часть своих полномочий сначала Государственному контролю, а затем Министерству финансов. Путейское ведомство сохранило за собой в основном лишь технические функции. Государственный контроль осуществлял прямой надзор за эксплуатацией и строительством некоторых дорог, проверял отчеты компаний. Министерство финансов, занимаясь финансированием железнодорожных обществ, контролировало их доходы и расходы. Рассредоточение надзора по разным ведомствам имело свои положительные стороны. Каждое из них курировало ту область железнодорожного хозяйства, в которой оно было наиболее компетентно. Вместе с тем эти министерства в межведомственных комиссиях совместно рассматривали и утверждали ежегодные эксплуатационные сметы компаний и расценочные ведомости на строительные работы.

При осуществлении контрольно-финансовых мероприятий частные общества не раз выступали против усиления надзора. Но их точка зрения, как правило, не принималась во внимание в правительственных кругах. Отзывы правлений в большинстве случаев запрашивалось лишь формально. Только Министерство финансов в ходе дискуссий с путейским и контрольным ведомствами использовало мнение предпринимателей для доказательства преимуществ системы «смешанного» железнодорожного хозяйства.

Установление контроля над доходами и расходами железнодорожных обществ стало крупным событием в железнодорожной политике. Отношения казны с частными компаниями были поставлены на законодательную основу. Правительство ограничило разорительный для государства финансовый произвол железнодорожных обществ, который расцветал при старой концессионной системе. Контрольно-финансовые мероприятия, наряду с изданием в 1885 г. Общего устава российских железных дорог и реформой тарифов, облегчили постепенное огосударствление наименее доходных линий и сыграли важную роль в расширении казенного железнодорожного хозяйства, которое к началу XX в. охватывало 70% всей сети. Большинство соглашений правительства с железнодорожными обществами о выкупе состоялось после 1887 г., когда учрежденная на частных дорогах система надзора уже доказала свою эффективность. К тому времени железнодорожные «короли» поняли, что эпоха «бесконтрольного счетоводства» канула в прошлое и им больше не удастся получать сверхдоходы при попустительстве правительственных органов. Поэтому правления компаний, имеющих особенно высокую задолженность казне, сами вступили в переговоры с Министерством финансов о переходе своих дорог в собственность государства.

Вместе с тем установление административного надзора позволило улучшить состояние дорог, оставшихся в частном владении, повысить их доходность и сократить непроизводительные расходы. Благодаря успеху контрольно-финансовых мероприятий, правительство пришло к выводу, что сохранение рентабельных частных линий способствует развитию железнодорожной сети и больше не угрожает финансовым интересам государства. Напротив, подобная практика создавала условия для увеличения доходов казны, которая получила возможность не только вернуть, но и приумножить суммы, затраченные на строительство и эксплуатацию этих дорог. Положительные результаты применения предварительного и фактического контроля по отношению к доходам и расходам железнодорожных обществ убедили контрольное ведомство в возможности распространения этих форм ревизии и на другие отрасли государственного хозяйства. Опыт рассмотренных контрольно-финансовых мероприятий свидетельствует о том, что в специфических условиях России развитие частной инициативы должно сочетаться с методами государственного регулирования, постоянное совершенствование которых является одной из основных задач экономической политики.

Мероприятия 1884—1892 гг. способствовали утверждению на огромных пространствах России «смешанной» системы железнодорожного хозяйства, которая соответствовала условиям и потребностям страны. Тем не менее контрольное ведомство в начале XX в. предприняло ряд попыток расширить сферу своей компетенции на частных дорогах. Этот курс встретил сопротивление Министерства финансов, которое проводило политику привлечения в железнодорожное строительство частных капиталов. Конфликт завершился частичной победой Государственного контроля, которому удалось провести компромиссный вариант общего закона о надзоре за эксплуатацией и строительством дорог через стадии предварительного обсуждения. Но война и революция положили конец многолетней ведомственной борьбе и открыли новую главу в истории железнодорожного транспорта России.


* Степанов Валерий Леонидович — доктор исторических наук (Институт российской истории РАН).


1 Поддержка данного проекта была осуществлена Программой «Межрегиональные исследования в общественных науках», Институтом перспективных российских исследований им. Кеннана (США), Министерством образования Российской Федерации за счет средств, предоставленных Корпорацией Карнеги в Нью-Йорке (США), Фондом Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров (США) и Институтом «Открытое общество» (фонд Сороса). Точка зрения, отраженная в данной статье, может не совпадать с точкой зрения вышеперечисленных благотворительных организаций.
2 Чупров А.И. Железнодорожное хозяйство. Т. I—III. М., 1875—1878; Блиох И.С. Влияние железных дорог на экономическое состояние России. Т. I—IV. СПб., 1878; Головачев А.А. История железнодорожного дела в России. СПб., 1881; Георгиевский П.И. Исторический очерк развития путей сообщения XIX века. СПб., 1893; Верховский В.М. Краткий исторический очерк начала и распространения железных дорог в России по 1897 г. включительно. СПб., 1898; Виргинский В.С. Возникновение железных дорог в России до начала 40-х годов XIX в. М., 1949; Соловьева А.М. Железнодорожный транспорт России во второй половине XIX в. М., 1975; История железнодорожного транспорта России. Т. 1. 1836—1917. СПб., 1994; и др.
3 Кислинский Н.А. Наша железнодорожная политика по документам архива Комитета министров. Т. III. СПб., 1902. С. 322.
4 Полное собрание законов Российской империи. Собрание III (далее - ПСЗ III). Т. V. № 3055.
5 Общий обзор развития и деятельности Государственного контроля в царствование государя императора Александра III: 1881 — 1894. СПб., 1901. С. 23-37; Кислинский Н.А. Указ. соч. Т. III. С. 27-40; Т. IV. СПб., 1902. С. 4—30; Министерство финансов: 1802—1902. Ч. И. СПб., 1902. С. 274— 277; Обзор деятельности Министерства финансов в царствование императора Александра III: (1881 — 1894). СПб., 1902. С. 576—579; Государственный контроль: 1811 — 1911. СПб., 1911. С. 232—255, 313—315; Краткий отчет о деятельности тарифных учреждений и Департамента железнодорожных дел за 1889—1913 гг. СПб., 1914. С. 118—125.
6 Георгиевский П.И. Финансовые отношения государства и частных железнодорожных обществ в России и западно-европейских государствах. СПб., 1887. С. 310—312; Сакович В.А. Государственный контроль в России: Его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. Ч. I. СПб., 1898. С. 136—138; Мигулин П.П. Русский государственный кредит: (1769—1899): Опыт историко-критического обзора. Т. I. Харьков, 1899. С. 580; Т. II. Харьков, 1900. С. 266—272; Василевский И.Р. Государственный контроль как охранитель народных интересов за границей и в России: (Популярно-критический очерк). СПб., 1907. С. 40—44; Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет // Вестник Европы. 1915. № 8. С. 136-140, 151-152.
7 Рихтер И.И. К истории железнодорожной ревизии в России. Киев, 1894; он же. Контрольный надзор над оборотами эксплуатации частных железных дорог и условия успешного его водворения. СПб., 1894; он же. Конец спора: Послесловие статьи «К истории железнодорожной ревизии в России». Киев, 1895; он же. Десять лет железнодорожной ревизии: Итоги. СПб., 1900; Тальберг В.Г. Государственный фактический и предварительный контроль в железнодорожном хозяйстве. Киев, 1896; Делла-Вос А. Контур фактического контроля в железнодорожном хозяйстве. Харьков, 1908.'
8 Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России: (Очерки истории). М, 1959. С. 84—86, 102—103.
9 Соловьева А.М. Указ. соч. С. 159—163.
10 Финансовое положение русских обществ железных дорог к 1 января 1880 года. Ч. II. Доклад Высочайше учрежденной комиссии для исследования железнодорожного дела в России. С. 9, 49, 178; Бржеский Н. Государственные долги России. СПб., 1884. Приложение. С. 59; Погребинский А.П. Строительство железных дорог в пореформенной России и финансовая политика царизма (60—90-е годы XIX в.) // Исторические записки. Т. 47. М., 1954. С. 154—170; Соловьева А.М. Указ. соч. С. 95—118; Елютин О.Н. Российское железнодорожное хозяйство под огнем критики (1870—1880-е годы) // Вестник Московского университета. 2001. Серия 8. История. N? 6. С. 25—50.
11 Российский государственный исторический архив (далее — РГИА). Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4187. Приложения к журналам Комитета министров за сентябрь 1881 г. Л. 824 об.—826; Общий обзор развития и деятельности Государственного контроля в царствование государя императора Александра III. С. 23—24; Государственный контроль. С. 233—234.
12 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1881 год. СПб., 1882. С.71.
13 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1873 год. СПб., 1874. С. 31, 32.
14 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1875 год. СПб., 1876. С. 57-58.
15 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4389. Приложения к журналам Комитета министров за июнь 1884 г. Л. 42, 175 об.
16 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1877 год. СПб., 1878. С. 65-66.
17 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4389. Приложения к журналам Комитета министров за июнь 1884 г. Л. 40, 40 об.
18 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1880 год. СПб., 1881. С. 85.
19 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4389. Приложения к журналам Комитета министров за июнь 1884 г. Л. 42—43 об.
20 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1878 год. СПб., 1879. С. 64.
21 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4389. Приложения к журналам Комитета министров за июнь 1884 г. Л. 43об—44.
22 Там же. Д. 4026. Журналы Комитета министров за март 1879 г. Л. 103-104, 108— 108 об.
23 Там же. Д. 4104. Приложения к журналам Комитета министров за 1880 г. Л. 86.
24 Там же. Д. 4102. Журналы Комитета министров за июнь 1880 г. Л. 212 об.
25 Там же. Д. 4119. Журналы Комитета министров за декабрь 1880 г. Л. 151 — 151 об., 154—155; Полное собрание законов Российской империи. Собрание II (далее — ПСЗ II). Т. LV. № 61679.
26 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4187. Приложения к журналам Комитета министров за сентябрь 1881 г. Л. 828 об.— 831 об.
27 Там же. Ф. 219. Оп. 1. Д. 1896. О мерах к скорейшему производству ревизии отчетности правлений железнодорожных обществ. Л. 13—1 З об., 16—26 об., 27-28, 29-32.
28 Государственный контроль. С. 222, 223.
29 Там же. С. 229—232.
30 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4187. Приложения к журналам Комитета министров за сентябрь 1881 г. Л. 816—855.
31 Там же. Л. 856-901.
32 Там же. Д. 4186. Журналы Комитета министров за сентябрь 1881 г. Л. 180—188 об.
33 Там же. Д. 4389. Приложения к журналам Комитета министров за июнь 1884 г. Л. 25—35, 36—39.
34 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1881 год. С. 76.
35 РГИА. Ф. 268. Оп. 3. Д. 1543. О правительственном надзоре за оборотами железнодорожных обществ. Л. 98—101 об.
36 Там же. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4389. Приложения к журналам Комитета министров за июнь 1884 г. Л. 3—21 об., 222—227; Ф. 219. Оп. 1. Д. 1896. О мерах к скорейшему производству ревизии отчетности правлений железнодорожных обществ. Л. 158—164 об., 218—228 об.
37 Там же. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4324. Приложения к журналам Комитета министров за август 1883 г. Л. 662—662 об.
38 Там же. Д. 4322. Журналы Комитета министров за август 1883 г. Л. 233 об., 234.
39 Там же. Д. 4389. Приложения к журналам Комитета министров за июнь 1884 г. Л. 142—158 об., 159-162, 163-170 об., 171—202 об., 228-240; 254—268; см. также: Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1883 год. СПб., 1884. С. 108-109.
40 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4387. Журналы Комитета министров за май 1884 г. Л. 93—96.
41 Там же. Д. 4389. Приложения к журналам Комитета министров за июнь 1884 г. Л. 269—276 об.
42 Там же. Д. 4387. Журналы Комитета министров за май 1884 г. Л. 97—165 об.; ПСЗ III. Г. IV. № 2317.
43 РГИА. Ф. 1152. Оп. X. 1884 г. Д. 397. О расходах на содержание контрольных учреждений по надзору за оборотами частных железных дорог; ПСЗ III. Т. IV. № 2588.
44 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1886 год. СПб., 1887. С. 122—128; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1887 год. СПб., 1888. С. 150—154; Общий обзор развития и деятельности Государственного контроля в царствование государя императора Александра III. С. 29—30; Государственный контроль. С. 247.
45 Мигулин П.П. Указ. соч. Т. II. С. 269.
46 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1887 год. С. 154.
47 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4610. Приложения к журналам Комитета министров за декабрь 1887 г. Л. 94—129 об.
48 Там же. Д. 4609. Журналы Комитета министров за декабрь 1887 г. Л. 20, 53—57 об.; ПСЗ III. Т VII. № 4872.
49 РГИА. Ф. 1152. Оп. X. 1888 г. Д. 143. О расходах на содержание контрольных учреждений по надзору за оборотами частных железных дорог; ПСЗ III. Т. VIII. № 5201.
50 Мигулин П.П. Указ. соч. Т. II. С. 269—270.
51 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4844. Приложения к журналам Комитета министров за февраль 1891 г. Л. 485—494 об.
52 Там же. Д. 4843. Журналы Комитета министров за февраль 1891 г. Л. 193; ПСЗ III. Т. XI. № 7485.
53 РГИА. Ф. 1152. Оп. XI. 1891 г. Д. 206. Об устройстве контрольного надзора за оборотами Оренбургской, Ивангород-Домбровской, Риго-Динабургской, Орловско-Грязской, Козлово-Воронежско-Ростовской и Грязе-Царицынской железных дорог; ПСЗ III. Т. XI. № 7780.
54 Мигулин П.П. Указ. соч. Т. II. С. 269—271.
55 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1889 год. СПб., 1890. С. 142-143.
56 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1888 год. СПб., 1889. С. 167.
57 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1889 год. С. 137; см. об этом также: Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1890 год. СПб., 1892. С. 131.
58 РГИА. Ф. 1152. Оп. X. 1885 г. Д. 656. О расходе на содержание Комиссии для поверки отчетов частных железных дорог; ПСЗ III. Т. VI. № 3509.
59 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1886 год С. 134.
60 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1888 год. С. 169.
61 РГИА. Ф. 1149. Оп. XI. 1889 г. Д. 27. О поверке контрольных отчетов по частным железным дорогам; ПСЗ III. Т. IX. № 6037.
62 РГИА. Ф. 1152. Оп. XI. 1891 г. Д. 83. Об устройстве и расходах на содержание контрольной части для поверки годовых отчетов частных железных дорог, не подлежащих ближайшему контрольному надзору. Л. 2— 14 об., 15-16, 17; ПСЗ III. Т. XI. № 7557.
63 РГИА. Ф 1152. Оп. XI. 1894 г. Д. 393. Об организации контрольной поверки отчетов частных железных дорог, не подчиненных ближайшему правительственному надзору. Л. 2—11, 12—12 об., 14, 15—18; ПСЗ III. Т. XV. № 11266.
64 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1889 год. С. 149; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1891 год. СПб., 1892. С. 135; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1900 год. СПб., 1901. С. 137—139; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1901 год. СПб., 1902. С. 124—125; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1904 год. СПб., 1905. С. 138; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1905 год. СПб., 1906. С 133; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1909 год. СПб., 1910. С. 283—284; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1910 год. СПб., 1911. С. 238—239; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1911 год. СПб., 1912. С 183—184; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1912 год. СПб., 1913. С. 264; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1914 год. СПб., 1915. С. 197; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1915 год. СПб., 1916. С. 205.
65 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4593. Приложения к журналам Комитета министров за июнь 1887 г. Л. 818—837 об.
66 Там же. Д. 4592. Журналы Комитета министров за июнь 1887 г. Л. 301, 329 об.-331 об.; ПСЗ III. Т. VII. № 4620.
67 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1874 год. СПб., 1875. С. 31.
68 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1881 год. С. 70.
69 РГИА. Ф. 1152. Оп. IX. 1880 г. Д. 186. Об ассигновании 5532109 р. 30 к. на расходы по уплате правительственной гарантии обществам железных дорог за 1879 г. Л. 9 об., 10, 11.
70 Там же. Оп. X. 1884 г. Д. 582. О финансовой смете Временного управления казенных железных дорог на 1885 год. Л. 18.
71 Там же. Ф. 268. Оп. 1. Д. 1293. О разработке сметных правил для железнодорожных обществ. Л. 36—47, 48—51.
72 Там же. Ф. 1152. Оп. X. 1888 г. Д. 151. По проекту правил о производстве расходов при эксплуатации железных дорог. Л. 2—б об., 7—17, 18— 56, 67-72; ПСЗ III. Т. VIII. № 5246.
73 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4389. Приложения к журналам Комитета министров за июнь 1884 г. Л. 43.
74 Там же. Ф. 268. Оп. 3. Д. 1543. О правительственном надзоре за оборотами железнодорожных обществ. Л. 6—15.
75 Там же. Д. 1546. О назначении правительственных директоров в правления железнодорожных обществ. Л. 1—З об.
76 Там же. Ф. 1152. Оп. X. 1887 г. Д. 403. О назначении в состав правления Общества Привислинской железной дороги директора от Министерства финансов; ПСЗ III. Т. VII. № 4881.
77 РГИА. Ф. 268. Оп. 3. Д. 1546. О назначении правительственных директоров в правления железнодорожных обществ; Ф. 1152. Оп. XII. 1897 г. Д. 135. По вопросу о служебных правах правительственных директоров в правлениях железнодорожных обществ.
78 Там же. Ф. 268. Оп. 6. Д. 64. О назначении правительственных директоров в правления железнодорожных обществ.
79 Государственный контроль. С. 239—240.
80 ПСЗ II. Т. ІУ. Огд. I. № 61885.
81 Систематический сборник узаконений и общих распоряжений, относящихся до постройки и эксплуатации железных дорог казною и последовавших в период времени с начала 1881 г. по 31 мая 1898 г. включительно. СПб., 1900. С. 886-890.
82 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1884 год. СПб., 1885. С. 118.
83 ПСЗ III. Т. II. № 1122.
84 Систематический сборник узаконений и общих распоряжений С. 883-886.
85 ПСЗ НІ. Т. XII. № 8888.
86 Систематический сборник узаконений и общих распоряжений С. 13-18.
87 Там же. С. 36-47.
88 ПСЗ III. Т. XIX. Отд. I. № 16822.
89 РГИА. Ф. 1263. Оп. 2. Д. 5267. Приложения к журналам Комитета министров за апрель 1897 г. Л. 497 об.—498, 549—566 об.; Государственный контроль. С. 245—246.
90 Государственный контроль. С. 312—313.
91 Соловьева А.М. Указ. соч. С. 162.
92 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1874 год. С. 31.
93 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1880 год. С. 84.
94 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4187. Приложения к журналам Комитета министров за сентябрь 1881 г. Л. 821 об., 822, 822 об., 832, 834, 855.
95 Там же. Ф. 219. Оп. 1. Д. 1896. О мерах к скорейшему производству ревизии отчетности правлений железнодорожных обществ. Л. 229—230, 231-233, 234-235.
96 ПСЗ III. Т. VIII. № 5251; Государственный контроль. С. 250.
97 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1883 год. С. 107-108.
98 РГИА. Ф. 1152. Оп. XI. 1889 г. Д. 277. Об увеличении провозоспособности нашей железнодорожной сети и о пополнении военного парка паровозов. Л. 31—31 об., 34 об.—35, 39 об., 44—50.
99 Там же. Ф. 576. Оп. 23. Д. 7. История организации контрольного надзора за работами по постройке и усилению государственных железных дорог за счет гарантированных правительством капиталов и о составлении правил сего надзора. Л. 11—22, 24—37.
100 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1890 год. С. 118-120.
101 ПСЗ III. Т. XI. № 7799, 7828, 7867.
102 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1891 год. С. 104; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1892 год. СПб., 1893. С. 113-114.
103 РГИА. Ф. 1101. Оп. 1. Д. 778. Записки помощника управляющего Тарифным отделом Министерства путей сообщения Н.Н. Изнара. Л. 152, 158, 159; Кислинский Н.А. Указ. соч. T.III. С. 252—254; Соловьева А.М. Указ. соч. С 236.
104 Кислинский Н.А. Указ. соч. Т. III. С. 255-258.
105 Там же. С. 258-263.
106 РГИА. Ф. 268. Оп. 3. Д. 287. О сооружении железной дороги от Рязани до Казани. Ч. III. Л. 15—ЗЗ об.
107 Там же. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4849. Журналы Комитета министров за апрель 1891 г. Л. 291—293 об.
108 Внесенные государственным контролером бумаги и материалы, бывшие в распоряжении Высочайше учрежденного 6 марта 1891 г. совещания: По предложению правления Общества Рязано-Козловской железной дороги о расширении его предприятия. [СПб., 1891]. С. 51—52.
109 РГИА. Ф. 1263. Оп. 2. Д. 4979в. Приложения к журналам Соединенного присутствия Комитета министров и Департамента государственной экономии Государственного совета за 17 и 23 декабря 1891 г. и 1892 г. Л. 2-31, 32—50 об., 51-65, 66-68.
110 Соединенное присутствие Комитета министров и Департамента государственной экономии Государственного совета во главе с председателем Комитета министров было образовано 11 декабря 1891 г. для обсуждения дел о частных железных дорогах (ПСЗ III. Т. XI. N9 8155).
111 РГИА. Ф. 1263. Оп. 2. Д. 49796. Журналы Соединенного присутствия Комитета министров и Департамента государственной экономии Государственного совета за декабрь 1891 г. и 1892 г. Л. 5—Зб об., 42—57, 58— 77 об.
112 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1894 год. СПб., 1895. С. 100, 101; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1895 год. СПб., 1896. С. 118.
113 См. всеподданнейший доклад И.А.Вышнеградского от 13 июля 1890 г. о деятельности Департамента железнодорожных дел с марта 1889 г. по 1 июля 1890 г.: РГИА. Ф. 268. Оп. 6. Д. 2. Всеподданнейшие докладные записки министра финансов за 1890 г. по тарифному отделу Департамента железнодорожных дел. Л. 37 об.—39 об.
114 Там же. Ф. 268. Оп. 1. Д. 1320. О праве железнодорожных обществ кредитоваться у частных лиц и учреждений. Ч. I. Л. 60—61 об.
115 Там же. Ф. 1152. Оп. XI. 1890 г. Д. 32. По вопросу о порядке открытия кредита железнодорожным обществам. Л. 2—12 об., 13—14, 15; ПСЗ III. Т. X. № 6635.
116 Краткий отчет о деятельности тарифных учреждений и Департамента железнодорожных дел за 1889—1913 гг. С. 120—121; Соловьева А.М. Указ. соч. С. 160—161.
117 РГИА. Ф. 1152. Оп. XI. 1890 г. Д. 36. По вопросу о переводе через Иностранное отделение при Особенной канцелярии по кредитной части сумм, потребных на заграничные платежи по бумагам железнодорожных обществ; ПСЗ III. Т. X. Отд. I. № 6657.
118 РГИА. ф 268. Оп. 6. Д. 2. Всеподданнейшие докладные записки министра финансов за 1890 г. по тарифному отделу Департамента железнодорожных дел. Л. 39.
119 Ежегодник Министерства финансов. Т. XX. СПб., 1894. С. 50.
120 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4787. Приложения к журналам Комитета министров за июнь 1890 г. Л. 2—14 об., 15—18, 19—22, 23—40, 42—63, 65— 67 об.; Ф. 268. Оп. 3. Д. 1394. По проекту правил о порядке распределения чистого дохода, о взносе в казну платежей из сего дохода и о выдаче дивиденда по акциям железнодорожных обществ. Л. 1—22 об., 25—38, 45— 57 об.
121 Там же. Д. 4786. Журналы Комитета министров за июнь 1890 г. Л. 27—32 об.; ПСЗ III. Т. X. № 6921.
122 Краткий отчет о деятельности тарифных учреждений и Департамента железнодорожных дел за 1889—1913 гг. С. 123.
123 РГИА. Ф. 268. Оп. 3. Д. 1394. По проекту правил о порядке распределения чистого дохода, о взносе в казну платежей из сего дохода и о выдаче дивиденда по акциям железнодорожных обществ. Л. 110—111 об.
124 Там же. Ф. 1263. Оп. 2. Д. 4984. Приложения к журналам Комитета министров за январь 1893 г. Л. 112—115 об.
125 Там же. Д. 4983. Журналы Комитета министров за январь 1893 г. Л. 106 об.-108 о6.; ПСЗ III. Т. XIII. N9 9273.
126 РГИА. Ф. 1152. Оп. XII. 1895 г. Д. 506. Об утверждении временных для железнодорожных обществ правил 10 июня 1890 г. в законодательном порядке. Л. 2-6, 48-56, 57; ПСЗ III. Т. XVI. № 12554.
127 РГИА. Ф. 1152. Оп. XI. 1892 г. Д. 205. По вопросу о порядке представления и рассмотрения эксплуатационных смет частных железных дорог. Л. 47—49 об.
128 Там же. Ф. 560. Оп. 22. Д. 168. Докладные записки министра финансов И.А.Вышнеградского Александру III. Л. 45 об.—46.
129 Там же. Ф. 1152. Оп. XI. 1892 г. Д. 205. По вопросу о порядке представления и рассмотрения эксплуатационных смет частных железных дорог. Л. 36—66.
130 Там же. Л. 67—70 об.
131 Там же. Ф. 560. Оп. 22. Д. 168. Докладные записки министра финансов И.А.Вышнеградского Александру III. Л. 71 об.—72.
132 Там же. Ф. 1152. Оп. XI. 1892 г. Д. 205. По вопросу о порядке представления и рассмотрения эксплуатационных смет частных железных дорог. Л. 2-35, 80—82 об., 83; ПСЗ III. Т. XII. № 8761.
133 РГИА. Ф. 1152. Оп. XII. 1895 г. Д. 513. О продлении на 3 года, считая с 1 января 1896 г., действия Высочайше утвержденных 18 июня 1892 г. правил о порядке представления и рассмотрения эксплуатационных смет частных железных дорог; ПСЗ III. Т. XVI. № 12534.
134 РГИА. Ф. 268. Оп. 1. Д. 1328. По разным предметам. Л. 61 — 108 об.
135 Там же. Ф. 1152. Оп. XI. 1892 г. Д. 205. По вопросу о порядке представления и рассмотрения эксплуатационных смет частных железных дорог. Л. 9 об.—11.
136 Там же. Д 172. По вопросу об основаниях счетоводства Департамента железных дорог по расчетам казны с железнодорожными обществами. Л. 2—16 об., 18-23, 24-30, 32-35, 36; ПСЗ III. Т. XII. № 8733.
137 Соловьева А.М. Указ. соч. С. 237—248.
138 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1898 год. СПб., 1899. С. 133.
139 Мигулин П.П. Указ. соч. Т. III. Харьков, 1904. С. 521.
140 Соловьева А.М. Указ. соч. С. 249—250.
141 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1895 год. С. 119, 120, 121, 125-126.
142 РГИА. Ф. 1263. Оп. 2. Д. 5267. Приложения к журналам Комитета министров за апрель 1897 г. Л. 477 об.—498 об.
143 Там же. Л. 505-515.
144 Там же. Л. 531—550 об., 568-586.
145 Там же. Д. 5265. Журналы Комитета министров за апрель 1897 г. Л. 94—104 об.
146 Там же. Д. 5290а. Журналы Соединенного присутствия Комитета министров и Департамента государственной экономии Государственного совета за 1897 г. Л. 38—44: Д. 5347а. Журналы Соединенного присутствия Комитета министров и Департамента государственной экономии Государственного совета за 1898 г. Л. 35—40 об., 47—49 об.
147 Хадонов Е.Е. Очерки из истории финансово-экономической политики пореформенной России. М., 1997. С. 144, 169—171, 196.
148 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1897 год. СПб., 1898. С. 101 — 102; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1898 год. С. 133—134; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1899 год. СПб, 1900. С. 113—114; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1900 год. С. 120—122.
149 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1898 год. С. 135.
150 РГИА. Ф. 1263. Оп. 2. Д. 5437. Приложения к журналам Соединенного присутствия Комитета министров и Департамента государственной экономии Государственного совета за 1899 г. Л. 809 об.—810 об.
151 Там же. Д. 5438а. Журналы Соединенного присутствия Комитета министров и Департамента государственной экономии Государственного совета за 1899 г. Л. 82-87 об.; ПСЗ III. Т. XIX. Огд. I. № 17803.
152 РГИА. Ф. 1263. Оп. 2. Д. 54646. Приложения к журналам Соединенного присутствия Комитета министров и Департамента государственной экономии Государственного совета за 1900 г. Л. 399 об., 635 об., 670; Д. 5464а. Журналы Соединенного присутствия Комитета министров и Департамента государственной экономии Государственного совета за 1900 г. Л. 40—40 об., 47, 79—80 об.; ПСЗ III. Т. XX. Отд. I. № 18382, 18434.
153 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1899 год. С. 115, 119.
154 РГИА. Ф. 1263. Оп. 2. Д. 5520. Журналы Соединенного присутствия Комитета министров и Департамента государственной экономии Государственного совета за 1901 г. Л. 32—40 об.; ПСЗ III. Т. XXI. N9 19917.
155 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1900 год. С. 139-140.
156 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1902 год. СПб., 1903. С. 95—101; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1903 год. СПб., 1904. С. 88—94; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1904 год. С. 118—122; Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1905 год. С. 113—118.
157 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1902 год. С. 97-99.
158 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1905 год. С. 118.
159 ПСЗ ИГ Т. XXVI. Отд. I. № 27808.
160 РГИА. Ф. 1157. Оп. 1. 1907 г. Д. 40. Об увеличении облигационного капитала Общества Московско-Виндаво-Рыбинской железной дороги на покрытие перерасхода по отчуждению имуществ под постройку линий Москва—Крейцбург, Туккум—Виндава и Дно—Новосокольники с сортировочной станцией и соединительными ветвями в Москве. Л. 22—27 об.
161 Там же. Ф. 576. Оп. 23. Д. 7. История организации контрольного надзора Л. 96—97 об., 105, 106.
162 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1910 год. С. 203.
163 РГИА. Ф. 576. Оп. 23. Д. 7. История организации контрольного надзора Л. 108—114.
164 ПСЗ III. Т. XXVIII. № 30833, 30834, 30835, 30838.
165 Там же. Т. XXX. Отд. I. № 33353, 33357, 33783, 33903, 33904, 33905.
166 ргИА. Ф. 1157. Оп. 1. 1910 г. Д. 10. Об увеличении стоимости работ по постройке линии Люберцы—Арзамас Общества Московско-Казанской дороги, по сооружению моста через Волгу на этой дороге и по усилению ее участка Люберцы—Москва.
167 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1910 год. С. 204, 206.
168 ПСЗ III. Т. XXV. Отд. I. № 26385.
169 РГИА. Ф. 1276. Оп. 6. 1910 г. Д. 252. Об изменении условий образования частных железнодорожных обществ. Л. 117—119, 138—138 об., 244 об.
170 Там же. Ф. 576. Оп. 23. Д. 7. История организации контрольного надзора Л. 122 об —123.
171 Там же. Ф. 1276. Оп. 6. 1910 г. Д. 252. Об изменении условий образования частных железнодорожных обществ. Л. 319.
172 Государственная дума. Третий созыв: Стенографические отчеты. 1908 г. Сессия первая. Ч. II. СПб., 1908. Стлб. 619—658; там же. 1909 г. Сессия вторая. Ч. II. СПб., 1909. Стлб. 1736—1774; там же. 1910. Сессия третья. Ч. III. СПб., 1910. Стлб. 1588—1611; там же. 1911. Сессия четвертая. Ч. III. СПб., 1911. Стлб. 1051 — 1066. См. также: Езерский Ф.В. Нужды Государственного контроля. СПб.; М., 1905; Василевский И.Р. Государственная дума и бюджетный контроль наших финансов. СПб., 1906; он же. Государственный контроль как охранитель народных интересов за границей и в России: (Популярно-критический очерк); Танский Ю. О преобразовании Государственного контроля. СПб., 1906; Яшунский И. Государственный контроль и Государственная дума // Право. 1913. № 11. 17 марта; Шингарев А.И. К вопросу о реорганизации Государственного контроля // Новый экономист. 1913. № 15; он же. Государственный контроль и частные железнодорожные общества // Новый экономист. 1914. № 8—9.
173 Государственная дума: Доклады Бюджетной комиссии. Третий созыв. Сессия четвертая. 1910—1911 гг. Т. I. N° 15. С. 7.
174 Государственная дума. Третий созыв: Стенографические отчеты. 1911 г. Сессия четвертая. Ч. III. СПб., 1911. Стлб. 1066.
175 Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1910 год. С. 207.
176 РГИА. Ф. 576. Оп. 23. Д. 7. История организации контрольного надзора Л. 144—161 об.
177 Там же. Ф. 990. Оп. 1. Д. 195. Проект «Положения о надзоре Государственного контроля за оборотами железнодорожных обществ». Л. 1 — 8 об.
178 Там же. Ф. 1276. Оп. 11. 1915 г. Д. 592. По проекту «Положения о контрольном надзоре за оборотами частных железных дорог». Л. 6—12 об., 16.
179 Там же. Ф. 268. Оп. 3. Д. 1490. Отзыв правлений частных железных дорог по проекту «Положения о надзоре Государственного контроля за оборотами железнодорожных обществ». Л. 1—11.
180 Известия собрания инженеров путей сообщения. 1912. 21 апреля. N° 15. С. 5-7.
181 РГИА. Ф. 1276. Оп. 11. 1915 г. Д. 592. По проекту «Положения о контрольном надзоре за оборотами частных железных дорог». Л. 13—15, 20 об.—28.


Просмотров: 242

Источник: В. Л. Степанов. Контрольно-финансовые мероприятия на частных железных дорогах России (конец XIX — начало XX в.)//Экономическая история. Ежегодник. 2004. М.: РОССПЭН, 2004. С. 25-95



statehistory.ru в ЖЖ:
Комментарии | всего 0
Внимание: комментарии, содержащие мат, а также оскорбления по национальному, религиозному и иным признакам, будут удаляться.
Комментарий:
X