Отраслевые наркоматы и главки в системе управления советской экономикой в 1930-е гг.

Данная статья А.М. Маркевича1-2 впервые опубликована в сборнике "Экономический ежегодник. 2004" (М.:РОССПЭН, 2004. С.118-140)

---

В 30-е гг. XX в. в СССР окончательно сложилась командная система управления экономикой, просуществовавшая с некоторыми изменениями более пятидесяти лет. Она основывалась на государственной собственности, «научном планировании» и централизованном ведении хозяйства.

В советской историографии история управления социалистическим народным хозяйством, прежде всего промышленностью, до войны получила достаточно широкое освещение как в специальных разделах общих трудов по истории советской экономики3, так и в отдельных монографиях4. Особо следует выделить фундаментальное двухтомное исследование А.В.Венедиктова, скрупулезно описавшего реформы системы органов управления государственной промышленностью, изменения правового режима их деятельности вплоть до 1934 г.5 К сожалению, несмотря на достаточно высокий уровень этих работ, для большинства из них было характерно повышенное внимание к организационно-юридической стороне управления промышленностью: административным реформам, партийным и правительственным постановлениям, касающимся сферы управления, и т. д. Проблемы в работе органов управления экономикой, вопросы эффективности их деятельности рассматривались недостаточно.

В последние годы интерес к тому, как реально функционировала советская командная система, заметно возрос, а открытие архивов позволило поставить исследования на новую ступень. Были изучены вопросы принятия решений в советской системе, взаимоотношения и функционирования тех или иных государственных и партийных органов в 1930-е гг.6 При этом больше внимания уделялось работе высших советских и партийных органов власти; изучение среднего уровня управления только начинается7. Между тем далеко не все решения, касающиеся управления экономикой, принимались в центре. Оперативное руководство отдельными отраслями народного хозяйства осуществлялось внутри наркоматов, на уровне их главков.

Настоящая статья лежит в русле новейших исследований советской командной системы, в ней рассматривается деятельность органов среднего уровня управления — отраслевых наркоматов и главков — в 1930-е гг. В центре внимания находятся вопросы соотношения официальных задач, которые ставило перед отраслевыми наркоматами и главками руководство страны, и их реальной деятельностью; конфликты, возникавшие между ними в силу несовпадения целей; способы отстаивания руководством наркоматов и главков своих интересов. Эти вопросы исследуются на примере крупнейшего промышленного наркомата страны — Народного комиссариата тяжелой промышленности (НКТП), образованного в 1932 г. на базе ВСНХ и просуществовавшего вплоть до 1939 г., и одного из подчиненных ему главков — Главного управления металлургической промышленности (ГУМП)8.

ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ СЕКТОРОМ ЭКОНОМИКИ



Задачи наркоматов и главков



После реформы ВСНХ 1932 г. в советской системе управления экономикой окончательно возобладал функционально-отраслевой принцип организации. Аппарат, руководивший государственным сектором экономики, был построен иерархически и включал несколько уровней управления: правительство, наркоматы, главки, тресты и предприятия9. На каждом уровне выше предприятия существовали отраслевые — хозяйственные наркоматы, их главки, отраслевые отделы главков — и функциональные — Госплан, Наркомат финансов (НКФ), функциональные сектора наркоматов и главков — подразделения. Взаимоотношения между функциональными и отраслевыми подразделениями воспроизводились на каждом новом иерархическом уровне. Отраслевые подразделения управления были призваны руководить отдельными отраслями, а на функциональные была возложена задача согласования работы отраслевых органов.

Отраслевые наркоматы руководили целыми секторами народного хозяйства10. Формально они подчинялись Совету народных комиссаров (СНК), а в силу особенностей советской политической системы — также Политбюро ЦК ВКП(б) и различным постоянным комитетам при СНК, важнейшим из которых до 1937 г. был Совет труда и обороны (СТО), а в 1937-1940 гг. — Экономический совет (ЭС). В совокупности эти органы составляли высшее руководство экономикой страны.

Высшее руководство определяло задачи, стоящие перед наркоматом, а потом следило и требовало их исполнения. Основная функция наркомата, с точки зрения центра, заключалась в выполнении задач, возложенных на него партией и правительством, в эффективном руководстве подчиненными ему отраслями народного хозяйства. В частности, в «Положении о Народном комиссариате тяжелой промышленности СССР» от 10 ноября 1937 г.11 отмечалось, что НКТП руководит исполнением утвержденных правительством производственных и финансовых планов, планов капитального строительства. В этих целях НТКП и другие наркоматы должны были через свой аппарат руководить работой подчиненных им предприятий, оказывать им техническую помощь, организовывать материальное снабжение и сбыт продукции, руководить подбором кадров и т. д.

Отраслевые наркоматы не только получали плановые задания, но и были активно вовлечены в процесс их составления. Общесоюзные планы, утверждаемые правительством, являлись результатом длительного процесса согласований между отраслевыми наркоматами и функциональными комитетами правительства (Госпланом, НКФ). Наркоматы должны были собирать у своих подчиненных и предоставлять в СТО, СНК, его функциональным комитетам для проверки и согласования предварительные проекты планов своего развития, различные первичные данные: информацию о ценах, технические нормы и коэффициенты.

При этом формально предполагалось, что в общем случае руководство наркомата честно проводит политику, определенную для него высшими органами. Цели, которые оно преследует, не отличаются принципиально от целей правительства, а между ними не может возникать серьезных конфликтов. Исходя из этого, также считалось, что наркомат предоставляет в центр объективные данные о состоянии подведомственной ему отрасли, не использует имеющуюся у него информацию в своих целях.

Каждый наркомат состоял из функциональных секторов и отраслевых главков, для которых наркомат играл ту же роль центра, что и руководство страны для самого наркомата. Отраслевые главные управления руководили соответствующими отдельными отраслями промышленности и отвечали за выполнение плановых заданий наркомата по своей отрасли (или по своим отраслям, если главк осуществлял руководство сразу несколькими отраслями), по отношению к которой они должны были выполнять те же задачи, что и наркомат для своего сектора экономики. В частности, в положении о ГУМП от 28 июня 1933 г. было записано, что он «является составной частью НКТП и сосредотачивает в себе выполнение функции последнего по планированию и техническому руководству в отраслях промышленности черной металлургии, железно-рудной, коксохимической и огнеупоров», «все относящиеся к перечисленным выше отраслям промышленности вопросы получают окончательное разрешение и оформление в ГУМП»12.

Так же, как и наркоматы, главки участвовали в подготовке плановых заданий для своей отрасли. При этом главки должны были «строить свою работу под углом зрения достижения оптимальных качественных показателей работы предприятий и строительств»13. Как и в случае с наркоматами, формально предполагалось, что интересы руководства главков, наркоматов и высшею руководства страны совпадают.

Официальные задачи наркоматов и главков и реальная практика



Теоретически советская многоуровневая командная система управления экономикой должна была работать подобно часовому механизму, где все части согласованы с друг с другом, что обеспечивает точность работы всей системы. Однако на практике система давала серьезные сбои, вызванные как внешними, так и внутренними причинами: сроки разработки плановых заданий часто срывались; задания оказывались не согласованными между собой; многие экономические агенты работали без утвержденных планов; наконец, зачастую планы просто не выполнялись. То есть аппарат управления, и в частности хозяйственные наркоматы и главки, справлялся не до конца с поставленными перед ним задачами. Центр осознавал наличие проблемы, однако списывал неудачи в работе либо на внешние трудности (неурожаи, «вредительство» и т. д.), либо на плохую организационную структуру аппарата, его работу, но никогда на систему в целом. Считалось, что проблема может быть решена административными реорганизациями, созданием нового органа, комиссии для решения задачи. В связи с этим работа аппарата всех уровней в течение 1930-х гг. часто подвергалась критике, а постоянные реорганизации стали свойством системы. Однако работа аппарата все равно давала сбои, а его структура по-прежнему не устраивала руководство: «...структура нашего аппарата, сколько мы его ни реорганизовываем, сколько мы с ним ни возимся, а все-таки, когда его возьмешь и нарисуешь на бумажке и посмотришь, более безобразного урода нигде не увидишь...»14 (Орджоникидзе). Отдельные подразделения на разных уровнях могли противодействовать центру, своему начальству и тормозить выполнение его решений. Даже такой влиятельный советский лидер, как нарком тяжелой промышленности член Политбюро Серго Орджоникидзе, был вынужден признать, что зачастую он не в силах заставить подчиненных выполнить принятое решение: «Я вижу, наблюдаю, ругаюсь, дерусь как зверь, но, чтобы протащить какой-либо вопрос, чтобы он был как следует проведен, для этого надо самому впасть в истерику на 3-4 часа и того загнать в истерику, кто это выполняет»15. В результате на всех уровнях управления много внимания уделялось выполнению подчиненными принятых решений, что, однако, далеко не всегда заканчивалось их реализацией.

Причина неавтоматического исполнения руководством подразделений различных уровней приказов и распоряжений своего начальства заключалась в том, что реальные интересы центра и руководства хозяйственных наркоматов и главков часто не совпадали. Наркоматы и главки, хотя и подчинялись правительству, не являлись простыми проводниками его политики в отдельных отраслях экономики, их руководители зачастую преследовали свои собственные цели, которые далеко не всегда совпадали с интересами начальства. Асимметрия информации о реальном положении дел позволяла руководству наркоматов и главков находить модели поведения, формально соблюдающие интересы центра, но в то же время обеспечивающие выполнение их собственных интересов.

Реальные интересы руководства наркоматов и главков



В рыночной экономике деятельность экономических агентов подчинена задаче максимизации прибыли. В советской плановой системе ситуация была иной: не размер прибыли являлся показателем успешной деятельности экономических агентов. Руководство наркоматов и главков не могло за счет увеличения прибыли, которую приносили подчиненные их наркомату или главку предприятия, повысить свое благосостояние, да и богатство само по себе мало что значило в СССР в 1930-е гг.

В советской системе для руководителей наркоматов и главков была важна успешная карьера, приносящая власть и благосостояние, а в 1930-е гг. прежде всего — эффективная защита от возможных репрессий со стороны центра, стремление укрепить свое положение и снизить степень неопределенности своего будущего. И то, и другое зависело от центра, поэтому для успешной реализации своих интересов руководству наркоматов и главков надо было ладить с высшим руководством страны, соблюдать «правила игры», установленные центром, доказывать ему эффективность своей работы.

Эффективность работы наркоматов и главков партия и правительство оценивали с точки зрения успешности выполнения ими поставленных задач, прежде всего достижений в выполнении плановых заданий (хотя бы и формальных). Поэтому перед руководством наркоматов и главков стояла задача добиться принятия оптимальных плановых заданий для своего ведомства и обеспечить наибольшую степень вероятности их выполнения.

Кроме того, реализовать свои интересы руководство наркоматов и главков могло с помощью усиления роли своего ведомства, достижения максимальной степени независимости от вышестоящей организации, что облегчало выполнение плановых заданий наркомату или главку, повышало степень влияния их руководителей. Поэтому целью руководителей наркоматов и главков было также увеличение влияния своего ведомства.

Для решения всех этих задач у руководства наркоматов и главков существовал целый арсенал средств, реализация большинства из которых приводила к поведению, противоречащему интересам их начальства, а следовательно, к конфликтам.

Ниже рассматриваются основные, наиболее типичные модели поведения руководства наркоматов и главков по реализации своих интересов.

ПЛАНИРОВАНИЕ



Отстаивание «выгодных» плановых заданий



Реализация руководством наркоматов и главков своих интересов начиналась еще на стадии составления планов. Наркоматы и главки были активно вовлечены в процесс планирования поэтому, их руководители могли существенно повлиять на размер тех или иных плановых заданий, обеспечить утверждение наиболее благоприятных для своего ведомства, легко выполнимых показателей. Когда начинался процесс составления очередного общесоюзного плана, Госплан спускал наркоматам, а те в свою очередь — главкам лишь общие предварительные показатели. На их основе наркоматы и главки должны были разработать свои предложения по будущему плану. В процессе разработки плановых заданий между наркоматами (представлявшими также и интересы своих главков) и Госпланом возникали столкновения и конфликты. Руководство наркоматов хотело добиться и лоббировало уменьшение плановых показателей как в целом для своего наркомата, так и для отдельных его главков. Госплан же, стоящий на страже интересов центра, обычно выступал за более высокие показатели. Хорошо известна история лоббирования Орджоникидзе более низких контрольных цифр для НКТП на вторую пятилетку в ходе их обсуждения, вылившегося в итоге в слегка завуалированную перепалку между В.М.Молотовым и Г.К.Орджоникидзе на XVII съезде партии в 1934 г.16

Лоббированием более низких плановых заданий руководители наркоматов и главков занимались не только на стадии разработки плановых заданий, но также и после их утверждения. Иногда им удавалось добиться разрешения правительства на уменьшение уже принятой ранее программы, сняв со своего ведомства часть заданий. Это давало наркоматам и главкам больше шансов выполнить программу, а их руководителям тем самым обеспечить хорошее представление о себе в глазах центра. Так, в частности, НКТП в 1934 г. удалось получить разрешение СНК на невыполнение одним из его главков, Главморпромом, части правительственных заданий, ранее уже утвержденных.

Программа морского судостроения Главморпрома на 1935 г. состояла из двух частей: гражданской и военной. В части заказов для Наркомата обороны (НКО) она утверждалась специальными постановлениями правительства, а в части остальных заказов для НКВода, Главсерморпути, НКПищпрома, Наркомата путей сообщения (НКПС) и других ведомств — в общем порядке, в порядке утверждения правительством очередного годового народно-хозяйственного плана. При составлении плановых заданий на 1935 г. Главморпром «забыл» включить в свою программу ряд заказов для гражданских ведомств, которые уже ранее были утверждены отдельными постановлениями СНК от 1933-1934 гг. После того как такая программа по судостроению была утверждена правительством с подачи НКТП, нарком тяжелой промышленности Г.К.Орджоникидзе обратился в СНК с письмом, в котором «в соответствии с практикой предыдущих лет» (!) докладывал правительству о тех заданиях, которые оказались невключенными, и просил «в интересах военного судостроения подтвердить» сокращение программы гражданского, предлагая все остальные обязательства заводов Главморпрома перенести на 1936 г.17 Госплан и Комиссия советского контроля, призванные следить за выполнением решений наркоматами и выступившие экспертами правительства в этом вопросе, вынуждены были согласиться с доводами НКТП, «несмотря на то, что эти обязательства (которые НКТП просил отменить. — А.М.) были возложены на НКТП специальными постановлениями правительства»18. Они лишь попытались уменьшить объем снимаемых с Главморпрома НКТП обязательств.

Таким образом, наркомат мог преподнести центру информацию так, что в результате на свет появлялись противоречащие друг другу постановления правительства, после чего наркомат просил отменить невыгодные для него постановления.

В предыдущей истории нарком выступил проводником интересов своего главка в правительстве. Но для этого руководству главка надо было сначала убедить руководство наркомата в необходимости таких действий. Несогласованные же с наркоматом действия, в том числе по снижению производственной программы, вызывали резко негативную реакцию с его стороны. В частности, в 4-м квартале 1935 г. руководство ГВМУ (Главного военно-мобилизационного управления, которому подчинялись предприятия, работавшие на оборону) и патронно-гильзового треста без ведома НКТП утвердило заниженную программу по производству для заводов треста. Когда это стало известно в наркомате, был издан приказ по НКТП, налагавший на руководство главка и треста различные взыскания19.

Как правило, руководство наркомата требовало от руководителей подчиненных ему главков безусловного выполнения плановых заданий, точно так же как и центр требовал выполнения заданий от него самого. Но в определенных ситуациях руководители наркомата, так как они несли ответственность за выполнение плановых заданий вместе с руководителями главков, поддерживали последних в стремлении снизить производственную программу. Взаимоотношения наркоматов и главков складывались из этих двух составляющих.

Подобные отношения воспроизводились и на уровне «главки — тресты и предприятия». Руководители трестов и предприятий так же, как и главков и наркоматов, хотели получить выполнимые планы. Иногда просьбы трестов и предприятий находили поддержку в главках, и последние начинали лоббировать для них более низкие плановые задания в наркомате. Так, 20 июля 1937 г. плановый сектор ГУМП обратился в плановый сектор НКТП с просьбой «в связи с изменением сроков ремонтоз и сортамента чугуна на 3 квартал 1937» изменить план по чугуну по трем заводам без изменения уже утвержденного общего итога выплавки чугуна20. Руководство главка, точно так же как и руководители наркомата, в некоторых случаях поддерживало просьбы своих подчиненных, когда видело невыполнимость первоначальных заданий, так как разделяло с подчиненными ответственность за их реализацию.

Но как правило реакция руководителей главков на подобные просьбы была отрицательной, они проявляли непреклонность в вопросе выполнения заданий, так как сами испытывали давление сверху. Так, например, Косогорский металлургический комбинат несколько раз просил ГУМП учесть необходимость остановки доменных печей и чистки газопровода, в связи с чем — уменьшить программу по чугуну. Но это не было принято во внимание ГУМП21. Особую твердость руководство главков проявляло в случае заданий, утвержденных центром. Например, в ответ на просьбу Днепропетровского завода им. Петровского уменьшить задания по производству начальник ГУМП 21 августа 1937 г. ответил следующее: «...план на 3 квартал утвержден правительством. Изменить его я не имею возможности. Учитывая напряженное положение с балансом чугуна, прошу... принять меры к безусловному выполнению плана на 3 квартал»22.

Под давлением из центра руководство главка могло отменить уже разрешенные ранее ремонтные работы на заводе и за счет этого повысить задание по производству. Так, в случае с уже упомянутым заводом им. Петровского ГУМП в 3-м квартале 1937 г. отменило ремонт одного из прокатных станов и повысило программу производства, а на все просьбы завода по уменьшению программы отвечало отказом23.

В дискуссиях и спорах по тем или иным цифрам плановых заданий в качестве аргументов для обоснования своих предложений работники главков использовали существующие в их отраслях разнообразные технические нормы и коэффициенты, лежащие в основе всех подсчетов будущих заданий (существовала целая градация норм и коэффициентов). Так как информация об этих нормах и коэффициентах поступала в наркоматы и Госплан от самих главков, то они могли представить ее в выгодном для себя свете. Например, с помощью чуть-чуть заниженного показателя средней производительности одной доменной печи руководство ГУМП могло обосновать и добиться существенного сокращения планового задания по чугуну, так как общая цифра выплавки чугуна получалась из умножения производительности одной доменной печи на количество печей. Однако действенность такой политики была ограничена, так как от нее мог пострадать и сам главк. После того как задания по производству были приняты и главк переходил к их распределению между подчиненными трестами и предприятиями, ситуация с нормами и коэффициентами повторялась, но уже на уровне взаимоотношений «главк — тресты и предприятия». В случае с ГУМП это был «вечный» спор между представителями предприятий и главка о необходимости постановке на ремонт тех или иных агрегатов, о нормах частоты их ремонта. Например, директор Днепропетровского завода им. Коминтерна 15 февраля 1937 г. просил при составлении плана предприятия учесть необходимость остановки завода на ремонт24, а директор завода им. Петровского 8 августа 1937 г. просил уменьшить программу производства по печи № 4, так как ее капремонт затягивался25.

Для наркоматов и главков одним из способов получить от подчиненных более или менее достоверную информацию был созыв и проведение широких отраслевых совещаний, съездов и конференций. На подобных совещаниях в условиях большевистской критики и самокритики представители главков и наркоматов совместно с представителями подчиненных трестов и предприятий, а также потребителей выпускаемой продукции разрабатывали и устанавливали различные технические нормы и коэффициенты для расчетов заданий. В качестве примера можно привести состоявшийся в Харькове 24-29 октября 1933 г. Первый Всесоюзный съезд трубопрокатчиков. Он был созван «для разрешение стоящих перед трубным производством задач, разработки программы 1934 г. и мероприятий по ее обеспечению»26. В ходе работы съезда состоялись заседания отдельных комиссий по каждому из заводов — производителей труб. На этих заседаниях были установлены технические нормы и коэффициенты работы заводских агрегатов и плановые задания на будущий год27.

Таким образом, руководство и наркоматов и главков, оказываясь в роле подчиненных, манипулировало имеющейся у него информацией для того, чтобы достичь принятия выгодных плановых заданий, а во взаимоотношениях с подчиненными боролось с практикой манипулирования информацией в своих целях.

Борьба за ресурсы



Выполнение плановых заданий, полученных наркоматами и главками, было невозможно без наличия определенных ресурсов: финансовых, материальных, людских. Доступ к большинству ресурсов в советской системе был централизован. Центр, с помощью Госплана и НКФ, на основании заявок, поступивших от экономических агентов, принимал решения, кому именно, чего и сколько дать для выполнения поставленных задач. Чем к большему количеству ресурсов наркоматы и главки имели доступ, тем легче им было выполнить возложенные на них задачи. Поэтому другим способом увеличить шанс выполнения плановых заданий для руководителей наркоматов и главков было добиться от центра максимизации получаемых ресурсов. Кроме того, обладание ресурсами повышало степень влияния руководства организации, в распоряжении которой они находились.

В силу этого в процессе планирования между представителями наркоматов и главков, с одной стороны, и правительства, Госплана и НКФ — с другой, так же как относительно вопроса о будущих заданиях по производству, происходили столкновения по поводу выделяемых ресурсов. В общесоюзных годовых и квартальных планах количество выделяемых ресурсов определялось, прежде всего, величиной планируемых капвложений по наркоматам в целом, иногда с разбивкой по отдельным отраслям (т.е. фактически по главкам). Наркоматы, в силу описанных причин, были склонны завышать требующиеся им капвложения, а Госплан и НКФ обычно отстаивали более низкие цифры. Окончательное решение принималось высшим руководством страны. Итоговые цифры находились между предложениями экономических наркоматов и функциональных, близость их к тому или другому проекту зависела от экономической политики центра в тот или иной момент. Например, в 1934 г. и первой половине 1935 г. доминировала идея «освоения техники», построенной в течение первой пятилетки, руководство страны проводило умеренную экономическую политику, твердо отвергая все претензии хозяйственных наркоматов на дополнительное финансирование. Начиная с середины 1934 г. был взят курс на увеличение капвложений, и при составлении плана на 1936 г. центр пошел на частичное (не полное!) удовлетворение запросов хозяйственных ведомств28.

Схожие взаимоотношения по вопросу доступа к ресурсам воспроизводились на уровне «наркомат — главк». Точно так же, как наркоматы просили у центра, главки просили у своего наркомата. Руководство главков стремилось получить побольше ресурсов, а наркомат старался не дать им «лишнего», отделив реальные нужды главков от их завышенных требований. Одним из наиболее действенных способов для руководителей главков добиться нужных инвестиций был личный контакт с руководством наркомата. Для выдвижения своих просьб руководство главков использовало любые встречи, в том числе внутриведомственные конференции, различные совещания, заседания коллегий и т.д. Стенограммы подобных мероприятий сохранили «перепалки» между представителями главков и руководством наркоматов по этим вопросам. Например, на заседании Совета тяжелой промышленности 11 мая 1935 г. один из представителей главков, Пучков, заявил: «Дополнительные работы требуют еще 5 млн. руб.», на что Орджоникидзе, нарком НКТП, возразил, что эти деньги были выделены. Но Пучков продолжал настаивать: «Не дали, товарищ Орджоникидзе. Мне дали распоряжение и указали, что эти средства мне нужно выделить из моих 15 млн. Я прошу дополнительно дать, товарищ Серго»29.

Однако позиция вообще урезать заявки просителей и ничего не давать отвергалась, так как ответственность за выполнение плановых заданий несли все. Вот как говорил Орджоникидзе об одном из сотрудников НКТП, разделявшем эту позицию: «В ГУМП был Дукаревич, абсолютно гнилой и разложившийся человек. Когда к нему приходили люди за снабжением, он только отвечал: ничего у нас нет, ничего дать не можем»30. Руководство наркоматов было готово помогать своим главкам дополнительными ресурсами, но при условии что те справятся с поставленными перед ними задачами.

Для наркоматов и главков важно было обеспечить доступ не только к финансовым, но и материальным ресурсам, так как обладание достаточным количеством денег в советской системе еще не означало обладание необходимыми ресурсами.

Руководство наркоматов лоббировало в правительстве выделение под те или иные задачи дополнительных ресурсов или стремилось максимально выгодно для себя их перераспределить. Реакция центра на такие ходатайства была неоднозначной: правительство могло выделить дополнительно ресурсы, а могло и урезать уже выделенный объем ресурсов. В общем случае действия правительства зависели от степени приоритетности для него задачи, под которую испрашивались дополнительные ресурсы.

На составление руководителями наркоматов и главков завышенных и дополнительных заявок на ресурсы, кроме желания повысить надежность выполнения заданий, влияло также понимание того, что первоначальная заявка все равно будет урезана, а реальное снабжение по выделенным фондам не составит 100%. Были случаи, когда, получая меньше половины запланированных ресурсов, главки не испытывали проблем с выполнением заданий по производству. Например, начальник Главмашпрома А.Д.Пудалов в порядке самокритики и борьбы с практикой завышения заявок на внутриведомственном совещании НКТП признал, что «по Главмашпрому программа за 8 месяцев [1934 г.] выполнена на 67,9%, а заводы как будто бы ничего не получали»31.

Принятие решений об объеме выделяемых ресурсов, размере плановых заданий как для наркоматов, так и для главков и для подчиненных им трестов и предприятий проходило в несколько этапов, на каждом из которых путем длительной переписки между вышестоящей и подчиненной организациями осуществлялось согласование отдельных цифр. На всех уровнях для подчиненных средством защиты своих интересов, утверждения «выгодных» для себя цифр являлось затягивание сроков предоставления информации наверх. Таким образом, они стремились минимизировать издержки на составление плановых заданий и снизить неопределенность в оценке будущих задач и необходимых ресурсов. При этом аргументация экономических агентов разных уровней, которые откладывали предоставление информации, совпадала.

В мае 1932 г. замнаркома НКТП Г.Л.Пятаков писал в СНК: «...указанные сроки, особенно при сохранении существующего порядка прохождения контрольных цифр, приводят к спешке в плановой работе и понижают ее качество на самых важных стадиях». Кроме того, контрольные цифры Совнаркома «значительно подчас отличаются от первоначальных лимитов и директив», что приводит к необходимости повторной работы для предприятий, объединений и наркоматов32. О том же в августе 1932 г. руководство объединения «Востокококс» писало в плановый и коксохимический секторы ГУМП. Ссылаясь на опыт 1932 г., «Востокококс» указывал, что быстро контрольные цифры составлять нельзя, так как это не позволяет наладить должную связь с местами, чтобы получить нужную информацию, и это ведет потом к повторной работе по составлению уточненных заданий.

Неверные оценки означали для подчиненных в дальнейшем дополнительные просьбы, которые вышестоящие органы не всегда удовлетворяли. Поэтому первые склонны были повышать степень определенности своего будущего путем задержки составления плановых заданий до того момента, пока не становились ясными намерения вышестоящей организации.

Общей причиной занижения показателей по производству и завышения объема необходимых ресурсов было желание руководителей наркоматов и главков снизить неопределенность в отношении выполнения будущих плановых заданий своими ведомствами. Как признался в своей речи на одной внутриведомственной конференции НКТП начальник Главморпрома Р.А.Муклевич: «Неуверенность потому, что сам не знаешь, откуда вылезет что-то такое, что нарушит взятые темпы, сорвет тебе программу по отдельному заводу или отдельному объекту»33.

ВЫПОЛНЕНИЕ ПЛАНОВ



Приоритеты



После того как плановые задания наркоматам и главкам были приняты, для последних наступала пора их выполнения. В силу существовавшей в советской экономике 1930-х гг. практики «напряженного», подстегивающего планирования, экономическим агентам крайне сложно было выполнить свои плановые задания по всем показателям. «Напряженность» задач заставляла руководство наркоматов и главков выбирать, на каких из них сосредоточить усилия в первую очередь. Такие решения они принимали исходя из существовавших приоритетов, с целью минимизировать возможное наказание за невыполнение плановых заданий. Для руководителей наркоматов и главков очень важно было правильно определить те задачи, которые являлись приоритетными в глазах вышестоящих организаций.

Из всех плановых показателей наиболее важными являлись задания по валу, исчисляемые в натуральном и денежном выражениях. Центр с подчиненных в первую очередь спрашивал выполнение задания по валу, по количественным показателям. «Выполнение плана — это выполнение программы», — обобщая существовавшие настроения, заявил один из чиновников системы НКТП на совещании хозяйственников и ИТР НКТП в 1934 г.34 Выполнение заданий по валу достигалось обычно за счет их невыполнения по качественным показателям: ассортименту и качеству выпускаемой продукции, по себестоимости, по экономии ресурсов и т. д. Это, в порядке критики и самокритики, признавали и сами хозяйственники: они дрались «за выполнение количественных показателей и часто в этой борьбе» имели очень много потерь, которые отражались на качестве продукции35. Центр периодически инициировал кампании по повышению качества и производительности, снижению себестоимости, достижению соответствия ассортимента производимой продукции спросу и т.д. Однако большинство из этих начинаний давали лишь временный эффект, так как вал все равно оставался основным параметром, на который в первую очередь ориентировался центр, а вслед за ним руководители наркоматов, главков и предприятий.

Помимо выполнения заданий по валу как общей приоритетной задачи, руководителям наркоматов и главков важно было обеспечить первоочередное выполнение программы в отраслях, считавшихся приоритетными, по наиболее важным заказам и видам продукции.

Указывая на приоритетность конкретных задач, наркоматы и главки издавали специальные директивы. Многие из них лишь дублировали уже ранее установленные и сообщенные исполнителям плановые задания. Повторные директивы были призваны сосредоточить внимание исполнителей на своевременности и безусловности исполнения поставленных в них задач. Например, в директивах, касающихся оборонной промышленности, подчеркивалось: «...все наряды и заказы для Наркомата оборонной промышленности на оборудование и материалы по выделенным для нее фондам выполнять точно в установленные сроки, не допуская просрочек»36.

Наркоматы и главки для выполнения приоритетных задач не ограничивались простыми напоминаниями подчиненным о необходимости и ответственности за их исполнение. Нередко руководство наркоматов и главков, так как также было ответственно за их исполнение, шло навстречу своим трестам и предприятиям, перераспределяя имеющиеся ресурсы, сосредотачивая их на наиболее важных в данный момент участках «социалистического строительства». Орджоникидзе, нарком НКТП, однажды сказал представителям ГУМП: «Я готов отдать черной металлургии что угодно, берите все, но поставьте дело так, как следует»37. Руководство наркоматов и главков отдавало приказы экономическим агентам, находящимся в их подчинении, помочь исполнителю приоритетного задания дополнительными поставками своей продукции. Так, например, 22 февраля 1932 г. по НКТП был издан приказ № 96, направленный на пуск Луганского паровозостроительного завода в срок, установленный правительством. Другой пример: 3 сентября 1932 г. ГУМП издал приказ № 219, согласно которому «в целях обеспечения бесперебойной работы заводов объединений "Востокосталь"» другие предприятия и тресты, подчиненные ГУМП, были обязаны поставить заводам «Востокостали» дополнительно свою продукцию, а отделы снабжения и оборудования ГУМП должны были выделить дополнительные материальные ресурсы38 и т.д. Иногда к приоритетным отраслям прикреплялись целые заводы — изготовители необходимых материалов, оборудования и комплектующих.

Помимо выделения дополнительных ресурсов экономическим агентам, выполняющим приоритетные задания, наркоматы и главки создавали для них благоприятные условия доступа к уже выделенным. Так, приказ по НКТП от 8 марта 1932 г. № 51с выделял заводы «Баррикады», «Новое Сормово», завод № 8 и завод им. Молотова, входившие в Орудийное объединение, «в отношении снабжения как стройматериалами, так и оборудованием в особую группу» в силу особых заданий, возложенных на них правительственным постановлением от 1 июля 1931 г. Секторам и главным управлениям НКТП вменялось в обязанность «удовлетворить в необходимых размерах, как стройматериалами, так и оборудованием, потребность этих заводов вне всякой очереди»39.

Однако, организуя дополнительное и приоритетное снабжение наиболее важных отраслей промышленности, руководство наркоматов и главков в то же время стремилось не допустить, во-первых, нецелевого использования выделенных ресурсов, специально оговаривая в своих приказах запрет на это, а во-вторых, бесконтрольного и завышенного потребления. С этой целью создавались специальные комиссии, задачей которых было ограничить чрезмерные требования представителей отрасли. Например, одна из таких комиссий была создана 5 марта 1932 г. из представителей ГВМУ и ГУМП (главка-производителя) для проверки обоснованности заявок на огнеупоры по военным объединениям и заводам40.

Изменения в плановых заданиях были связаны не только с первоочередным решением приоритетных задач, но и с интервенциями центра, появлением у него самого новых задач и приоритетов. Значительное число изменений, устанавливавших новые плановые задания, появлялось вследствие решений высшего руководства страны. Наркоматы и главки, которых касались изменения, как подчиненные, должны были заняться их осуществлением.

Реализация интервенций ложилась в основном на главки и подчиненные им тресты и предприятия. Формально главки должны были неукоснительно исполнять и спускать своим трестам и предприятиям изменения в плановых заданиях, утвержденные правительством или наркоматом, но часто их реакция на подобные интервенции была болезненной и немоментальной. Руководители главков «не любили» неожиданных изменений, и особенно изменений в сторону увеличения плановых заданий, повышавших неопределенность, неуверенность в их выполнении, иногда пытались оспорить реальность выполнения таких повышенных заданий (естественно, что гораздо чаще главки оспаривали решения наркомата, чем решения правительства). Например, заместитель начальника ГУМП И.П.Бардин в 4-м квартале 1937 г. попытался оспорить принятое уже после начала квартала решение НКТП об увеличении главку задания по одному из сортов проката на 500 тонн за счет уменьшения программы Главспецстали. В своем письме от 19 октября 1937 г. Бардин обосновывал невозможность такого увеличения, тем более в середине квартала, приводя в качестве аргументов данные о состоянии прокатных станов подчиненных ГУМП заводов41.

Руководителям трестов и предприятий, точно так же как и главкам, не нравились плановые интервенции сверху (в том числе и интервенции главка), т.к. они повышали общую степень неопределенности, увеличивали риск невыполнения плана. Но возможностей их оспорить было у трестов и предприятий меньше, чем у главков, большинство столкновений по этим вопросам не выходило за рамки главка.

Руководству наркоматов и главков не нравились интервенции, имеющие целью увеличить задания их ведомств, но со своей стороны по отношению к подчиненным организациям они считали их допустимыми, находя возможным за счет одних задач достигать решение приоритетных.

Контроль и отчетность



Выполнение плановых заданий наркоматами и главками центр контролировал через получаемую от них отчетность: текущую, месячную, квартальную, годовую и т.д. Объемом получаемой информации в общем случае определялась степень осведомленности центра о состоянии дел наркоматов и осведомленность наркоматов о состоянии дел главков. Количество информации у руководителей вышестоящей организации влияло на их оценку эффективности действий подчиненных. Сокращение отчетности и контроля упрощало руководству наркоматов и главков решение задачи убедить начальство в эффективности работы своих ведомств, в успешном выполнении поставленных перед ними задач. Кроме того, снижение контроля повышало влияние и независимость руководителей соответствующих ведомств. Поэтому руководители наркоматов и главков стремились до определенной степени стать независимыми от вышестоящих организаций, в частности путем сокращения отчетности (полностью отделиться от центра они, естественно, не могли, так как зависели от него, прежде всего, в вопросе ресурсов и т.д.).

Наркоматы, и в частности НКТП, несколько раз входили в правительство с инициативами по снижению количества отчетности. Госплан и НКФ, главные получатели отчетности отраслевых наркоматов, обычно (кроме случаев, когда объем отчетности явно превосходил тот, которой они могли обработать) выступали против подобных предложений, стремясь всесторонне контролировать их работу.

Так, например, 17 января 1935 г. Г.Л. Пятаков, заместитель наркома НКТП, отправил в СНК на имя В.М. Молотова письмо, в котором просил разрешить НКТП сократить предоставляемую в НКФ, ЦУНХУ, ВЦСПС, кредитные учреждения (Госбанк и Спецбанки) отчетность по военной промышленности, ссылаясь на необходимость неразглашения секретных сведений42. Одобрение этой инициативы НКТП фактически выводило бы военную промышленность из-под контроля Госплана и НКФ, а следовательно, и СНК. Естественно, что и Госплан, и НКФ выступили против этого проекта, а в случае его принятия просили освободить их «от дачи заключения по годовым отчетам» и «от разработки отчетных данных для разработки оборонного планирования»43. В итоге по этому вопросу была образована комиссия из представителей спорящих ведомств, которая и выработала компромиссное решение. Объем отчетности, предоставляемой НКТП по военной промышленности, частично сокращался, но в меньших размерах, чем первоначально предлагал НКТП, а предоставляться она теперь должна была в «совершенно секретном» порядке44.

По поводу содержания предоставляемой отчетности между наркоматами и центром также возникали серьезные разногласия. Между НКТП и НКФ несколько раз происходили столкновения по поводу сводного финансового отчета НКТП. НКФ, как функциональный орган правительства, хотел контролировать расходы и средства НКТП, тогда как руководство НКТП стремилось освободиться от такой опеки. Конфликты происходили по вопросам отнесения средств к тем или иным статьям. При этом часто руководству НКТП удавалось успешно отстаивать свои интересы.

Например, возник спор по поводу отчета НКТП за 1933 г. НКФ выступал за то, чтобы списать убытки и перерасходы хозорганов, подчиненных НКТП, за счет средств основных фондов, тогда как НКТП хотел оставить их на балансе (с тем, чтобы фактически списать их в следующем году за счет бюджета). Та же ситуация наблюдалась в вопросе экономии средств. Если НКТП хотел оставить их на балансе, чтобы использовать в следующем году, то НКФ предлагал отнести их к прибыли, которая принадлежит государству. Правительство передавало этот конфликт на рассмотрение нескольких комиссий, однако в силу сопротивления и давления со стороны НКТП ни одной из них не удалось выработать компромиссного решения. В результате дело было прекращено (что фактически являлось победой руководства НКТП): сохранилась записка управляющего делами СНК Мирошникова от 4 февраля 1935 г., направленная в НКТП и НКФ, в которой сообщалось, «что вопрос о разногласиях между НКТП и НКФ по отчету НКТП с обсуждения в СНК снят»45.

В спорах по поводу отчетности действенным оружием была задержка ее предоставления. При составлении финансового плана для НКТП на 1935 г. руководство НКФ в силу того, что отчет за 1932 г. был предоставлен не вовремя, не знало о превышении реальной прибыли НКТП над запланированной. В результате в распоряжении НКТП в 1935 г. оказались «лишние» деньги, которые по просьбе заместителя наркома НКТП Пятакова правительство разрешило потратить на увеличение лимитов по капитальному строительству по тяжелой промышленности46.

Ослабление контроля со стороны центра могло дать и материальную выгоду сотрудникам наркоматов и главков, если это приводило к освобождению от контроля в вопросе расходов на содержание аппарата. По поводу величины расходов на аппарат между руководством наркоматов и центром часто возникали трения. Наркоматы тратили на своих сотрудников нередко больше запланированного. Например, в 1935 г. практически все ведомства, в том числе и НКТП, допустили перерасход средств из спецфондов (в спецфондах находились деньги, предназначенные для разнообразных дотаций работникам аппарата47). В ответ на перерасходы средств на содержание аппарата центр периодически проводил кампании по сокращению штатов.

Кроме стремления уменьшить объем отчетности своих ведомств, руководство наркоматов поддерживало также просьбы подчиненных им организаций о сокращении отчетности, предоставляемой центральным органам, стараясь освободить их тем самым от контроля со стороны центра. В частности, стройки НКТП в вопросах финансирования были подотчетны Госбанку и Спецбанкам (банкам долгосрочного кредитования). Руководство НКТП хотело, чтобы его стройки могли вестись максимально свободно, без смет, фактически исходя из уже потраченных средств. Это должно было облегчить выполнение плана, позволить сдать объект точно в срок. НКФ и банки, наоборот, хотели ограничить расходование средств, поставить его в жесткие рамки. Формально закон был на стороне НКФ. СНК несколько раз издавал постановления, запрещающие банкам финансировать строительство без предоставления смет. Однако по особым ходатайствам наркомов и их заместителей допускались исключения. Последние пользовались этим правом достаточно широко. Так, в 1934 г. заместитель наркома НКТП Пятаков ходатайствовал перед СТО о предоставлении отсрочек для составления смет по сверхлимитным стройкам военно-химической и азотной промышленности48, в 1935 г. — по заводам авиационной промышленности49, по 11 оборонным предприятиям50 и т.д. В результате стройки получали искомую свободу.

Вообще, руководители хозяйственных субъектов разных уровней, объединенные общей ответственностью за решение поставленных задач, часто выступали единым фронтом против общих начальников, стремились повысить свою независимость по отношению к ним, покрывали друг друга, скрывали отчетность и информацию. Как было написано в одном постановлении начальника центральной контрольно-инспекторской группы при наркоме НКТП, направленном против такого поведения руководителей главков и предприятий, они придерживались «вредных традиций "не выносить сор из избы"»51.

В вопросе отчетности и контроля руководители главков вели себя так же, как руководители наркоматов. Они стремились повысить свою независимость от начальств — наркомата. Такой линии поведения придерживались и директора предприятий по отношению к главкам. Руководство и главков, и предприятий хотело бы иметь такой вышестоящий орган, «который бы выручал их тогда, когда нужно, но который бы их не трогал»52. Наркоматы и главки, естественно, противились тому, когда подчиненные выходили из под контроля. Как сказал в своей речи на совещании по проведению в жизнь решений XVII съезда ВКП(б) начальник Главстанкоинструмента, «...так же как наркомат возражал против самостоятельности главков, так мы будем возражать против федерации заводов»53.

Таким образом, руководители наркоматов и главков способствовали освобождению своих ведомств от контроля вышестоящих органов и стремились к сохранению собственного контроля над подчиненными.

ВЗАИМООТНОШЕНИЯ НАРКОМАТОВ И ГЛАВКОВ С ДРУГИМИ ОТРАСЛЕВЫМИ ВЕДОМСТВАМИ



В процессе своей деятельности наркоматы и главки должны были так или иначе взаимодействовать с другими хозяйственными субъектами того же уровня управления. Нередко руководители наркоматов и главков старались реализовать свои интересы за счет «соседей» — других отраслевых наркоматов и главков. Это относилось как к выполнению заданий и доступу к ресурсам, так и к увеличению влияния ведомства.

В частности, руководство НКТП несколько раз в течение 1930-х гг. предпринимало попытки распространить свое влияние на другие ведомства. Прежде всего, НКТП старалось распространить свой контроль на ведомства, связанные с ним технологически, на организации-поставщики. Например, 2 июня 1935 г. НКТП просил СНК прикрепить к нему заводы, не подчиненные НКТП, но выполняющие заказы его военных заводов54. Размер наркомата или главка, количество предприятий, которые им подчинялись, определяли во многом степень влияния их руководителей. Кроме того, для ведомства было выгодно распространить свой контроль на весь технологический процесс, что повышало шансы выполнения плановых заданий. Однако подобные устремления руководства наркоматов и главков встречали сопротивление со стороны центра. В частности, центр отклонил вышеупомянутую просьбу НКТП, несмотря на то что речь шла о выполнении военных заказов.

Между разными наркоматами, между главками внутри наркоматов часто происходили столкновения по поводу обладания ресурсами, каждый старался получить дополнительные ресурсы за счет «соседа». Причем конфликты возникали даже по относительно незначительным поводам. Например, в 1935 г. возник конфликт между НКТП и Народным комиссариатом легкой промышленности (НКЛП) относительно нескольких комнат студенческого общежития, перешедшего НКТП после раздела ВСНХ. Руководство НКТП, на правах более сильного ведомства, которому перешла большая часть собственности ВСНХ, решило увеличить свою долю за счет НКЛП. НКТП выселил студентов Полиграфического института, отошедшего НКЛП, из некогда общего здания студенческого общежития и отказался подписать договор аренды помещений с НКЛП. В результате дело попало в орган, разбирающий конфликты между ведомствами, — Госарбитраж, который восстановил статус-кво, и студентам Полиграфического института были возвращены их комнаты55.

Некоторые споры руководители ведомств, не будучи уверенными в их исходе (видимо, это происходило, когда влияние спорящих было приблизительно одинаково), предпочитали уладить миром, договорившись между собой. Так произошло в споре НКТП с НКВД по поводу разделения ресурсов, выделенных для строительства Ярославского гидроузла, после того как оно было передано от НКТП ГУЛАГУ НКВД. В соответствии с постановлением правительства все необходимые проектно-изыскательные материалы, оборудование, транспорт и т.д. передавались с баланса на баланс56. НКТП выразил свое несогласие и просил «выстроенный поселок гидроузла передать Ярославскому резиновому комбинату (находившемуся в ведении НКТП. — А.М.), который очень нуждается в жилплощади», оставить часть материалов, отпущенных Ярославскому гидроузлу, вопрос о передаче которых «был согласован между НКТП и НКВД», и передать лесопильный комбинат строительства Ярославскому резиновому комбинату57. Разбирательство спора было поручено Комиссии советского контроля. Однако в итоге вопрос был закрыт, так как между НКТП и НКВД было достигнуто компромиссное соглашение.

Схожие конфликты имели место между главками, руководители которых старались за счет друг друга реализовать свои интересы. Наиболее серьезные разногласия возникали между главками, производившими однородную продукцию и связанными взаимными поставками. Каждый главк старался переложить основной груз выполнения плановых заданий на «соседа» и использовать имеющиеся ресурсы исключительно в своих целях, не делясь ими с главком-конкурентом. Для ГУМП одним из главков, с которыми часто возникали конфликты, был Главспецсталь. Например, во 2-м квартале 1937 г. начальник Главспецстали И.Г. Макаров уведомил заместителя начальника ГУМП В.Е.Бабаева о невозможности «Запорожстали» (завода Главспецстали) поставить заводам ГУМП мартеновские слитки, так как «баланс металла на Запорожстали... складывается крайне неблагоприятно» и эти слитки нужны самой Главспецстали для дальнейшего производства58. В своем протесте в НКТП ГУМП указывал, что такие действия Главспецстали не единичный случай, что она «творит произвол и в самой отгрузке металла... совершенно необоснованно занаряжает большие количества слябов своим заводов, за счет явного срыва "чужих" заводов». В этом же письме начальник ГУМП «вспомнил» Главспецстали ее политику борьбы в наркомате за более низкие показатели производства для своих заводов за счет предприятий ГУМП59.

На отраслевых конференциях, совещаниях НКТП, на которых собирались вместе представители разных главков и заводов, между ними не раз возникали перепалки, в которых стороны обвиняли друг друга в непоставках продукции по договорам, неплатежах, поставках некачественной продукции. При этом высказанные претензии влекли контрпретензии, и т.д. Например, ГУМП обвинял Главуголь в недопоставках угля, а Главуголь ГУМП — в недопоставках металла. Могло доходить до прямого оскорбления. На открытом партсобрании НКТП 22 октября 1934 г. начальник Главречпрома Морин назвал другого начальника главка, Доценко, жуликом. Последний не остался в долгу60.

ДАВЛЕНИЕ НА ПОДЧИНЕННЫХ



Еще одним способом обеспечить своим ведомством выполнение плановых заданий для руководства наркоматов и главков было усиление давления на подчиненных им экономических агентов.

Предприятия и тресты нередко не выполняли предписания наркоматов и главков. Руководство последних осознавало наличие проблемы и активно с ней боролось. Орджоникидзе в своей речи на совещании начальников главков, секторов и главных инженеров главков по вопросу о структуре главков 16 мая 1934 г. говорил, что «тот директор, тот инженер, тот начальник цеха, тот технический директор, который не следит за тем, чтобы распоряжения наркомата, распоряжения СНК, распоряжения ЦК нашей партии выполнялось в точности, тот директор — не директор...»61, он требовал поставить в центр внимания проверку исполнения таких распоряжений62.

В случае невыполнения подчиненными плановых заданий, появления «прорывов» руководство наркоматов и главков вмешивалось в их работу, издавало специальные директивы, призванные решить проблему. В таких директивах указывались причины невыполнения заданий, выдвигались требования ликвидировать отставание. Обычно при обнаружении «прорыва» принимались карательные меры по отношению к руководству предприятий, его допустивших. Например, после невыполнения планового задания одним из цехов завода им. Петровского ГУМП произвел кадровые смещения на заводе, а новому руководству было предложено принять самые решительные меры по ликвидации «прорыва»63.

В отдельных случаях руководители наркоматов и главков, усиливая давление на подчиненных, могли увеличить количество требуемой отчетности о ходе выполнения того или иного задания. Например, ГУМП в двух письмах Сулинскому заводу подчеркивал неизменность срока окончания реконструкции проволочного стана и требовал принять все меры для завершения реконструкции 1 сентября 1937 г. В связи с этим он предлагал «ежедекадно сообщать о ходе работ на проволочном стане»64. Повышенный интерес руководства ГУМП к реконструкции этого стана был связан с тем, что за счет его работы в сентябре, последнем месяце 3-го квартала, главк хотел выполнить программу по одному из сортов проката.

Для усиления нажима на подчиненных организовывались специальные инспекционные комиссии. Например, в августе-октябре 1938 г. заместитель наркома НКТП И.Г. Макаров инспектировал угледобывающую отрасль. В ходе проверки было выявлено невыполнения целого ряда плановых задании. Часть работников была снята с работы и привлечена к ответственности, от другой части сотрудников Макаров получил и «принял к сведению» заверения, что в дальнейшем ситуация будет исправлена65.

Усиление давления на подчиненных со стороны руководства наркоматов и главков отвечало и интересам центра. Пожалуй, лишь в этом случае их интересы полностью совпадали.

ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ



В целом интересы руководителей вышестоящих и нижестоящих организаций не совпадали между собой. В итоге в процессе функционирования системы на каждом уровне взаимоотношений периодически возникали столкновения интересов и конфликты. Конкретный исход каждого такого столкновения зависел от множества причин. Подчиненные старались преследовать собственные цели, однако у центра по отношению к наркоматам, у наркоматов по отношению к главкам и у главков по отношению к трестам и предприятиям были способы повлиять на них, заставить их выполнять поставленные задачи. Такими способами были «подстегивающее» планирование, усиление давления и контроля над подчиненными. Вышестоящие организации нередко игнорировали жалобы и просьбы подчиненных, указывая им на необходимость «мобилизации внутренних ресурсов», увеличения производительности труда, равнения на оптимальные темпы, достигнутые в отрасли, и т.д. Кроме того, у вышестоящих организаций были способы добиться от подчиненных более или менее достоверной информации о состоянии дел. Для этого собирались отраслевые конференции и совещания, устанавливавшие технические нормы и коэффициенты, производились сравнения с зарубежными образцами, устраивались всевозможные инспекции и проверки.

В итоге, несмотря на несовпадение интересов руководителей организаций разных уровней и обилие возникающих по этой причине конфликтов, система работала и обеспечивала достаточно высокие темпы развития, и в этом смысле была эффективна. Однако ответ на вопрос об эффективности системы будет иной, если рассматривать эффективность с точки зрения целей, поставленных центром, цены их достижения. Деятельность руководителей среднего и нижнего звена управления в общем и целом не соответствовала оптимальному решению поставленных центром задач, вела к снижению темпов и чрезмерному расходованию ресурсов.



1 Маркевич Андрей Михайлович — кандидат исторических наук (Открытый лицей «Всероссийская заочная многопредметная школа» (ОЛ ВЗМЖ) при МГУ им. М.В.Ломоносова).
2 Автор благодарит Гуверовский институт войны, революции и мира Стенфордского университета за поддержку данной работы.
3 См., например: Лященко П.И. История народного хозяйства СССР. В 3-х т. Т. 3 Социализм. М., 1956; История социалистической экономики СССР. В 6-ти т. Т. 3-5. М., 1977-1978.
4 Аракелян А. Управление социалистической промышленностью. М., 1947; Рубинштейн Ш.А. Организация управления социалистической промышленностью в СССР. М., 1950; Дробижев В.З. Главный штаб социалистической промышленности. М.:1961; Рубин А.М. Организация промышленности в СССР (1917-1967). М., 1969; Авдаков Ю.К., Бородин В.В. Производственные объединения и их роль в организации управления советской промышленностью. 1929-1932. М., 1973; Веденеев Ю.А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР (историко-правовое исследование). М., 1984.
5 Венедиктов А.В. Организация социалистической промышленности в СССР. Т. 1-2. Л., 1957-1961.
6 Формирование административно-командной системы в 20-30-е гг. / Под ред. В.П. Дмитренко. М., 1992; Девис Р., Хлевнюк О.В. Вторая пятилетка: механизм смены экономической политики // Отечественная история. 1994. №3. С. 92-107; Хлевнюк О.В. Политбюро: Механизмы политической власти в 1930-е гг. М., 1996; Watson D. Molotov and soviet government Sovnarkom, 1930-1941. New York, 1996; Decision making in the Stalinist command economy 1932-1937 / Ed. by A.Rees, 1997; Ольсевич Ю., Грегори П. Плановая система в ретроспективе: Анализ и интервью с руководителями планирования СССР. М., 2000; Белова Е.Б. Стихия плана: практика работы Госплана СССР в первой половине 30-х годов // Экономическая история: Ежегодник. 2001; Behind the Facade of Stalin’s Command Economy / Ed. by P. Gregory. Palo Alto, 2001; Gregory P., Markevich A.M. Creating Soviet Industry: the House That Stalin Built // Slavic Review. Vol. 61. No. 4 (Winter 2002). P. 787-814.
7 Маркевич A.M. Была ли советская экономика плановой? Практика планирования в наркоматах в 1930-е гг. // Экономическая история: Ежегодник. 2003. М., 2003. С. 20-54.
8 Документы НКТП и ГУМП находятся в Российском государственном архиве экономики (РГАЭ) (фонды 7297 и 4086). Также были привлечены материалы СНК, хранящиеся в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ) (фонд 5446).
9 В начале 30-х гг. существовал еще один уровень управления — объединения, занимавшие в советской иерархической системе место между главками и трестами.
10 Так, например, Наркомат тяжелой промышленности в первой половине 1930-х гг. руководил всей союзной тяжелой промышленностью, во второй половине 1930-х гг. из его ведения были исключены оборонная промышленность и машиностроение, управление которыми было выделено в отдельные наркоматы.
11 СЗ. 1937. № 76. Ст. 375.
12 РГАЭ. Ф. 4086. Оп. 2. Д. 272. Л. 6.
13 Там же.
14 Там же. Ф. 7297. Оп. 38. Д. 104. Л. 2.
15 Там же.
16 Подробнее см.: Хлевнюк О.В. Указ. соч. С. 134-140.
17 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16а. Д. 84. Л. 6-8.
18 Там же. Л. 3.
19 РГАЭ. Ф. 7297. Оп. 38 Д. 171. Л. 301.
20 Там же. Ф. 4086. Оп. 2. Д. 3450. Л. 21.
21 Там же. Л. 89, 91, 94.
22 Там же. Ф. 4086. Оп. 2. Д. 3567. Л. 155.
23Там же. Л. 156-157, 159-160, 162.
24 Там же. Л. 135-36.
25 Там же. Л. 156-157.
26 Там же. Ф. 4086. Оп. 2. Д. 270. Л. 3.
27 См. дело с протоколами заседаний этих комиссий: РГАЭ. Ф. 4086. Оп. 2. Д. 269.
28 Подробнее об экономической политике в 1930-е гг. см.: Девис Р., Хлевнюк О.В. Указ. соч.
29 РГАЭ. Ф. 7297. Оп. 38. Д. 177. Л. 15-16.
30 Там же. Д. 106. Л. 1.
31 Там же. Оп. 28. Д. 336. Л. 105.
32 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 14. Д. 3. Л. 32-33.
33 РГАЭ. Ф. 7297. Оп. 28. Д. 335. Л. 28.
34 Там же. Д. 334. Л. 5.
35 Там же. Оп. 38. Д. 177. Л. 10.
36 Там же. Д. 304. Л. 22.
37Там же. Д. 10. Л. 10.
38 Там же. Ф. 4086. Оп. 2. Д. 276. Л. 28-29.
39 Там же. Ф. 7297. Оп. 38. Д. 5. Л. 27.
40 Там же. Л. 29.
41 Там же. Ф. 4086. Оп. 2. Д. 3450. Л. 1.
42 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16а. Д. 1365. Л. 4.
43 Там же. Л. 11-13.
44 Там же. Л. 1-2.
45 Там же. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 2692. Л. 1.
46 Там же. Д. 210. Л. 1.
47 Подробнее см.: Осокина Е.А. Иерархия потребления: О жизни людей в условиях сталинского снабжения 1928-1935 гг. М., 1993. С. 68-69.
48 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 15а. Д. 88.
49 Там же. Оп. 16а. Д. 44.
50 Там же. Д. 49.
51 РГАЭ. Ф. 7297. Оп. 28. Д. 2. Л. 1-4.
52 Там же. Оп. 38. Д. 98. Л. 19.
53 Там же.
54 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16а. Д. 20.
55 Там же. Оп. 16. Д. 100.
56 Там же. Д. 433 Л. 6-8.
57 Там же. Л. 3-5.
58 РГАЭ. Ф. 4086. Оп. 2. Д. 3566. Л. 11.
59 Там же. Л. 9-10.
60 Там же. Ф. 7297. Оп. 28. Д. 329. Л. 51.
61 Там же. Оп. 38. Д. 106. Л. 12.
62 Там же. Д. 104. Л. 2.
63 Там же. Ф. 4086. Оп. 2. Д. 276. Л. 47-50.
64 Там же. Д. 275. Л. 110.
65 Там же. Ф. 7297. Оп. 28. Д. 58.


Просмотров: 5533

Источник: Маркевич А.М. Отраслевые наркоматы и главки в системе управления советской экономикой в 1930-е гг. // Экономический ежегодник. 2004. М.:РОССПЭН, 2004. С.118-140



statehistory.ru в ЖЖ:
Комментарии | всего 0
Внимание: комментарии, содержащие мат, а также оскорбления по национальному, религиозному и иным признакам, будут удаляться.
Комментарий:
X